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La temeridad y el abuso en acciones popular

Las acciones constitucionales suelen ser fuente de abuso por parte de los ciudadanos, quienes con frecuencia ponen en marcha el sistema judicial sin la suficiente justificación aunque la ley 472 de 1998, norma especial sobre acciones populares, advierte expresamente:

"Artículo 38, L. 472/98. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar."

La existencia de incentivos en acciones populares es el ingrediente por excelencia, que motiva a muchos ciudadanos a iniciar las más variadas acciones populares. Uno de los muchos temas que se presentan es el olvido del actor de probar lo que afirma. Sostiene la jurisprudencia sobre este punto:

"Si bien esa omisión podría eventualmente aparejar la vulneración de ese interés colectivo, es importante reiterar -una vez más- que de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en concomitancia con el artículo 177 del C. de P. C. y el artículo 1757 del C.C. (onus probandi incumbit actori), corresponde al actor popular acreditar mediante los respectivos medios de prueba la afectación de los derechos colectivos que dice vulnerados: “[e]n tal virtud, el accionante ha debido acreditar este aserto para lograr el éxito de sus pretensiones en tanto a él correspondía la carga de probar los hechos en que se funda la acción, regla que trae aparejado que el demandado ha de ser absuelto de los cargos, si el demandante no logró probar los hechos constitutivos de la demanda (actore non probante, reus absolvitur)

En efecto, no existen en el plenario elementos de juicio que le permitan concluir a la Sala acerca de la existencia de la lesión o daño actual o eventual, o la amenaza real y cierta del derecho colectivo al ambiente sano, dado que no se aportó prueba alguna de hechos o actuaciones que acrediten que por acción u omisión de la entidad accionada se presentan o se pueden desencadenar factores o causas que deterioren el medio ambiente y el equilibrio ecológico, tales como la contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables, capaz de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, o degradar la calidad del ambiente de los recursos naturales.

En tales condiciones, la Sala confirmará la decisión recurrida." (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Consejera Ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, 29 de enero de 2009, Radicación número: AP-08001-23-31-000-2003-00013-01, actor: RICARDO ARQUEZ BENAVIDES, Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DISTRITAL DEL MEDIO AMBIENTE-DADIMA [hoy DAMAB])

Sostuvo el Consejo de Estado en otra ocasión, refiriéndose a falta de pruebas, temeridad y mala fe (que son dos cosas distintas) que

"El demandante no acreditó los hechos que presentó como vulnerantes y amenazantes de los derechos de los consumidores y usuarios, de la moralidad administrativa y del patrimonio público, como era su deber, conforme al artículo 30 de la Ley 472 de 1998 que se establece que “la carga de la prueba corresponderá al demandante”. En las acciones populares, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se puede condenar en costas al demandante cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. La temeridad es producto del ejercicio arbitrario y sin fundamento de la acción popular, la cual surge de la formulación de la pretensión sin respaldo alguno, así como de los hechos y del material probatorio, de los cuales se infiere la absoluta improcedencia de la acción. En el presente caso, el análisis de los hechos y el material probatorio evidencia que la actuación del demandante es “absolutamente superflua”; adicionalmente, la sola lectura de las pretensiones pone de presente la ausencia de bases legales para las mismas." (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación número: 76001-23-31-000-2001-04017-01(AP), Actor: WILLIAM MARíN CIFUENTES, Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PíšBLICOS DOMICILIARIOS, Referencia: ACCIí“N POPULAR)

En la misma providencia, más adelante, el Consejo de Estado declara que el actor popular (la denominación que se aplica al demandante en los procesos de acciones populares) en realidad buscaba el incentivo:

"Ahora bien, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, prevé que “en caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”; de ahí que, cuando el juez advierta tal conducta en cualquiera de las partes debe ejercer la potestad que le otorga la norma. Teniendo en cuenta que la mala fe se define como "el conocimiento que una persona tiene de la falta de fundamento de su pretensión, del carácter delictuoso o cuasidelictuoso de su acto, o de los vicios de su título", la Sala concluye que la conducta del demandante no sólo es temeraria, sino, además, de mala fe, en tanto que, resulta evidente que la falta de fundamento de los hechos y pretensiones de la demanda era conocida por él. En efecto, pese a que las acciones populares se previeron para proteger derechos colectivos, ninguna de las pretensiones está encaminada a esa finalidad; por el contrario, lo solicitado en las mismas es ajeno a la naturaleza de dicha acción y a su objeto, su sola lectura evidencia que con ellas se busca la satisfacción de intereses particulares y no la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, razón por la que, carecen de todo fundamento a la luz de la acción popular. El actor a sabiendas del objeto de la acción popular, hizo uso de ella para obtener fines, totalmente, diversos a aquél; es decir, conocía la falta de fundamento de sus pretensiones y pese a ello ejerció la acción en comento. Nota de Relatoría: Ver las sentencias SU-253/98 y C-544/94 de la Corte Constitucional y sentencia de mayo 24 de 1980 de la Corte Suprema de Justicia" (tomado de la misma sentencia)

En ese orden de ideas, se sancionó al actor popular. He escuchado colegas abogados que sostienen que la sanción se impone al apoderado del actor, pero ello no es cierto. En esa sentencia, la sanción fue para el actor popular, tal como puede leerse en la parte resolutiva:

"TERCERO-De conformidad con lo previsto en el articulo 38 de la Ley 472 de 1998, IMPONGASE a la parte actora multa equivalente a siete (7) salarios mínimos legales vigentes." (citado de la misma sentencia)

Es importante advertir, como lo ha hecho la jurisprudencia, que no basta una discusión respecto de la interpretación de una norma, para que resulte procedente una acción popular, así para el caso concreto parezca viable un proceso de legalidad por una norma cuya expedición es la que se considera motivo de la acción popular específica.

"La Sala quiere recordar lo dicho con anterioridad acerca de que en las acciones populares donde también se ataca la legalidad de los actos administrativos, el estudio jurídico debe partir de la constatación de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, para que, en el evento en que se haya presentado efectivamente la lesión o el riesgo referidos, se proceda con el análisis de la legalidad de los objetos jurídicos demandados. A ese respecto, en relación con la falta de inscripción de los dignatarios de la Asojac, la Sala encuentra que no ha habido vulneración de derecho colectivo alguno por cuanto la actuación seguida por parte de la Secretaría se hizo con sujeción a su entendimiento de las atribuciones dadas por la ley 753 de 2002. La Sala considera que la interpretación de la norma por parte de la Secretaría y la aplicación al caso concreto no resulta, bajo ninguna circunstancia, absurda, ni desprovista de argumentación lógica y jurídica, en tanto que si se habían constatado las faltas mencionadas, la Secretaría, so pena de resultar inane y fútil en el control que legalmente le corresponde hacer, debía proteger el orden jurídico que ella consideró vulnerado con la elección de dignatarios. En este caso concreto, debido a que el contenido de la norma no es preciso para determinar en qué sentido pueden proceder las entidades estatales correspondientes con el control y vigilancia de los organismos comunales, es decir, como se trata de una norma para cuya aplicación no existe un sentido claro e inequívoco, podía válidamente la Secretaría actuar en un sentido que considerara razonable y jurídicamente fundamentado, sin que vulnerara los derechos colectivos. Cosa distinta es lo que se pueda decir en un juicio sobre la legalidad de la actuación. La Sala, sin entrar a averiguar la legalidad de la actuación de la Secretaría, define que en el presente caso no se vulneró el derecho a la moralidad administrativa en tanto que la interpretación y aplicación dada a la norma no se apartó de manera ostensible ni protuberante de lo que el ordenamiento jurídico indica; tampoco se advierte dentro del expediente ninguna conducta contraria a lo que este derecho colectivo protege, es decir, no se probó que hubiera habido mala fe, fraude a la ley, corrupción, desviación o abuso de poder. El comportamiento de la Secretaría tuvo como soporte jurídico unas atribuciones reconocidas legalmente, las cuales, de conformidad con una interpretación razonable y jurídica de la entidad, daban lugar para abstenerse de registrar a los dignatarios. Tampoco, en relación con la medida tomada por la Secretaría, se probó que se hubiera afectado el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, por cuanto en ningún momento se amenazó o vulneró la integridad del mismo, no hubo detrimento alguno, ni se acreditó que los elementos que lo conforman hayan sido administrados indebidamente. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 22 de agosto de 2007, Radicación: 68001231500020030022801, Actor: Linnette Andrea Gutiérrez y Otro; C.P. Ramiro Saavedra Becerra" (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, 21 de mayo de 2008, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-01423-01(AP), Actor: OSCAR ANTONIO MORALES , PINZON, Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – SECRETARIA DE DESARROLLO TERRITORIAL Y BIENESTAR SOCIAL)

Esta providencia es de excepcional importancia, puesto que muchos despachos judiciales son costegionados por acciones constitucionales motivadas exclusivamente en debates interpretativos.

También debe tenerse en cuenta que parte del problema tiene que ver con el hecho de que los jueces administrativos prácticamente no pueden rechazar ninguna demanda de acción popular, por muy absurda que parezca. En relación con esto dijo una magistrada del Consejo de Estado con ocasión de un salvamento de voto que formuló en una providencia de apelación de inadmisión de demanda de acción popular:

"No encuentro por tanto desfasado, y a fin de no desnaturalizar los verdaderos fines de la acción popular, que el juez pueda, en cada caso, analizar y sopesar los alcances de la utilización de esta herramienta judicial, y que, para situaciones como la del sub examine, considere viable exigir que el demandante ejerciendo veeduría ciudadana, acuda de manera previa a la vía administrativa, que incluso puede en ocasiones serle de mayor celeridad para la obtención del resultado pretendido y porque ésta tiene la obligación constitucional y legal de actuar sin necesidad de orden judicial. Además, teniendo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación y sus delegadas fueron creadas para vigilar la conducta y el cumplimiento de las funciones por parte de los servidores públicos, instando a la cual el ciudadano puede acudir porque está facultada para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos que omitan sus deberes.

Estas consideraciones a su vez están en conexidad con la necesidad de propender por evitar el abuso del derecho. Es ya común que el Juez se encuentre con demandas populares sin soporte probatorio alguno e incluso temerarias, en donde el demandante, prevaliéndose de que se trata de una acción ciudadana de naturaleza pública, simplemente la formula sin verdaderos elementos de juicio, y le traslada al Juez toda la carga para establecer la certeza de sus aseveraciones. El abuso del derecho es a mi juicio una de las causas más relevantes de la congestión judicial." (CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON, 4 de marzo de 2008, Radicación número: 25000-23-25-000-2006-00034-01(IJ)AP, Actor: CARLOS ARTURO SAN JUAN SANCLEMENTE, Demandado: SECRETARIA DE GOBIERNO DE LA ALCALDIA LOCAL DE TEUSAQUILLO)

En materia de abuso de acciones constitucionales, resulta interesante analizar la sentencia Radicación número 25000-23-26-000-2005-00240-01(AP) de 31 de julio de 2008 del Consejo de Estado.

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