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El  30 de noviembre de 2017, en el Senado de la República se estaba votando una reforma constitucional sobre las denominadas “16 circunscripciones especiales de la paz”. El Gobierno sostiene que se aprobó y en Senado se anunció lo contrario. ¿Dónde está exactamente el punto de discusión? Con el fin de aportar elementos de juicio sobre el debate en materia de la norma aplicable, trato de concretar el punto, sabiendo desde luego que el debate puede ser mucho más amplio.

1. LA MATERIA

Se discutía el “Proyecto de Acto Legislativo Fast Track 05 de 2017” (así aparece en la página del Senado) titulado “Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018 – 2022 y 2022 – 2026”.” Es un acto legislativo, por tanto tiene algunas reglas en la Constitución Política.

Para ilustración sobre qué son las “Circunscripciones Transitorias Especiales
de Paz para la Cámara de Representantes
2018-2022 y 2022-2026” ver http://moe.org.co/wp-content/uploads/2017/05/Informe-Circunscripciones.pdf.

2. CUAL ES EL RESULTADO FINAL DEL TRÁMITE DEL ACTO LEGISLATIVO (A 30 DE NOVIEMBRE DE 2017)

El 30 de Noviembre de 2017 se anunció que el acto legislativo no había sido aprobado, por no reunir el número de votos necesarios, que debió ser al menos de 51, según informa la prensa (ver por ejemplo “Se hunden las 16 circunscripciones especiales de paz en el Senado” en El País, en http://www.elpais.com.co/proceso-de-paz/se-hunden-las-16-circunscripciones-especiales-de-paz-en-el-senado.html).

3. CUÁL ES LA POSICIÓN PLANTEADA POR EL GOBIERNO MOMENTOS DESPUÉS DEL ANUNCIO DEL RESULTADO FINAL

Da por aprobado el acto legislativo. Ver “Tras dura controversia, Gobierno da por aprobado proyecto de circunscripciones de paz” de la Revista Semana en http://www.semana.com/nacion/articulo/polemica-por-hundimiento-de-las-16-circunscripciones-de-paz/549059. El Gobierno parte del hecho de que hay tres congresistas encarcelados que disminuyen el número de votos sobre los cuales se debe contar para efectos de saber cuál es la mayoría, de manera que en esta hipótesis sí se habría alcanzado la mayoría necesaria para que el proyecto de acto legislativo fuera aprobado. Vea en ese mismo enlace la carta al Senado de la República con los argumentos en favor de esta tesis y con la solicitud de que se continúe con el trámite de dicho proyecto, con el fin de que sea promulgado. Entonces, conforme reposa en el art. 134 Constitucional, que para fines de quorum ordena que este se cuente con base en el número de congresistas menos aquellos cuyas curules no puedan ser reemplazadas, el proyecto habría alcanzado la mayoría necesaria.

4. LOS HECHOS

En el Senado hay 102 congresistas. De esos, 3 están suspendidos y no podrían ser reemplazados.

Hubo 50 votos por el SI y 7 por el NO.

5. LAS NORMAS

Es posible que existan otras normas aplicables. Aquí van algunas, sabiendo que es un acto legislativo.

Regla general sobre aprobación de actos legislativos:

“ARTICULO 375, Constitución Política. Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente.

El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara.

En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.” (resalté)

Regla sobre quorum:

“ARTICULO 134. Modificado por el art. 4, Acto Legislativo 02 de 2015. Los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley, por los candidatos no elegidos que según el orden de inscripción o votación obtenida, le sigan en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.

En ningún caso podrán ser reemplazados quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, ni por Delitos de Lesa Humanidad. Tampoco quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos, ni las faltas temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos.


Para efectos de conformación de quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicará en los eventos de impedimentos o recusaciones aceptadas.

Si por faltas absolutas que no den lugar a reemplazo los miembros de cuerpos colegiados elegidos en una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el Consejo Nacional Electoral convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falten más de veinticuatro (24) meses para la terminación del periodo.

Parágrafo Transitorio. Mientras el legislador regula el régimen de reemplazos, se aplicarán las siguientes reglas: i) Constituyen faltas absolutas que dan lugar a reemplazo la muerte; la incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo; la declaración de nulidad de la elección; la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación; la sanción disciplinaria consistente en destitución, y la pérdida de investidura; ii) Constituyen faltas temporales que dan lugar a reemplazo, la licencia de maternidad y la medida de aseguramiento privativa de la libertad por delitos distintos a los mencionados en el presente artículo.

La prohibición de reemplazos se aplicará para las investigaciones judiciales que se iniciaron a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 01 de 2009, con excepción del relacionado con la comisión de delitos contra la administración pública que se aplicará para las investigaciones que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo.” (resalté)

Recuerde que quorum no es lo mismo que mayoría decisoria. Por ejemplo una norma constitucional que distingue un término del otro:

“ARTICULO  148., Constitución Política Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular.”

Qué dice el Acto legislativo 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”:

“ARTÍCULO 1o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:

Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República.

Jurisprudencia Vigencia

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas:

(…)

g) Los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta;

(…)”

Define mayorías así el reglamento del Congreso:

“ARTICULO 117, Ley 5 de 1992. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:

1. Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes.

2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes.

3. Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros.

4. Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes.”

¿Qué dice sobre aprobación de actos legislativos?

“ARTICULO 221, Ley 5 de 1992. Acto Legislativo. Las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan Actos Legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento.”

“ARTICULO 225, Ley 5 de 1992.  Modificado por el art. 7, Ley 186 de 1995. Trámite de aprobación. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera “vuelta” o primer período ordinario de sesiones; publicado por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda “vuelta” o período ordinario. Ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.”

6. LA PREGUNTA

¿La pregunta procedente por tanto es: “Si hay 102 senadores y 3 de ellos no están y no pueden ser reemplazados, ¿cuántos senadores forman mayoría absoluta?”’?

No. Porque primero debe resolverse otra.

La pregunta es: ¿Aplica el art. 134 de la Constitución Política para calcular la mayoría absoluta requerida para aprobar el “Proyecto de Acto Legislativo Fast Track 05 de 2017”, votado en su etapa final el 30 de noviembre de 2017?

Otros puntos de vista pueden existir. En todo caso, la paz también depende de discusiones objetivas.

7. QUÉ SOSTUVO EL CONSEJO DE ESTADO

El Gobierno formuló consulta al Consejo de Estado, el cual respondió mediante el documento que se puede consultar aquí (enlace corto http://bit.ly/2AAZKl3). No es una sentencia.

La norma sobre consultas al Consejo de Estado es la siguiente:

“Artículo 112, Ley 1437 de 2011. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.

La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:

1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo.

(…)”

Los datos de la respuesta son como sigue (citas todas del documento):

“Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación interna: 2364

Número Único: 11001-03-06-000-2017-00202-00 Referencia: Quórum y mayoría para la aprobación del proyecto de acto legislativo que crea circunscripciones especiales de paz.”

La materia de la consulta según el mismo documento:

“El Ministro del Interior consulta sobre el quórum y la mayoría necesarios para la aprobación del proyecto de acto legislativo 017 de 2017 Cámara, 05 de 2017 Senado “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”.”

En resumen, el Consejo de Estado, sala de consulta en opinión no obligatoria, reconoce que literalmente el art. 134 constitucional llevaría a que este se refiere a quorum, no a mayoría decisoria, de manera que no aplicaría en el caso que comentamos, pero sostiene que esa sería una interpretación que quitaría el carácter finalístico de dicho artículo.

“… una interpretación literal del artículo 134 de la Constitución Política dejaría sin efecto la sanción señalada en dicha norma, pues permitiría que miembros de la corporación pública afectados por la medida continuaran impactando el funcionamiento del órgano, a pesar de que la medida buscara precisamente separarlos del cargo, para que no tuvieran ninguna influencia en las decisiones por tomar.
Por consiguiente, debe señalarse que la interpretación del artículo 134 de la Constitución no debe hacerse de forma literal o exegética. Por el contrario, debe realizarse de manera sistemática y razonable para alcanzar la finalidad perseguida por la norma, y así darle un efecto útil a la misma.” (citado de la respuesta a la consulta, página 15)

Ello partiría de una interpretación finalista de la que se sigue que el art. 134 Constitucional sí puede interpretarse en el sentido de que aplica no solamente para quorum deliberatorio, sino para consideración de mayorías, según apuntó antes.

“Para los efectos de esta consulta, la Sala se permite precisar de entrada que cuando se aplique la sanción consagrada en el artículo 134 de la Carta Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015 (situación conocida como “la silla vacía”) se genera forzosamente la reducción del número de integrantes de la respectiva Comisión, o Corporación (Senado o Cámara) o Congreso en pleno, según el caso.

Por lo tanto, la determinación del quórum y las mayorías debe establecerse con base en el número total de integrantes de la respectiva Corporación fijado en la Constitución, cifra a la que deben restarse las curules que no pueden ser remplazadas, tal como lo señala el inciso 3° del Artículo 134 de la Constitución Política. En otras palabras, para efectos de conformación del quórum y mayorías se toma en cuenta el número de miembros que efectivamente integran el cuerpo colegiado como efecto del cumplimiento de la norma constitucional que da lugar a la “silla vacía”.

Esta es la interpretación resultante del análisis finalístico, sistemático, razonable y útil de la norma constitucional, como pasa a explicarse; y que recoge la situación real del órgano legislativo porque de lo contrario se desnaturalizaría la voluntad del constituyente y del legislador en lo que respecta a quórum y mayorías.” (citado de la respuesta a la consulta, página 10)

Que cada quien se forme su juicio sobre el tema.