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La proporcionalidad y razonabilidad en la acción disciplinaria

La arbitrariedad, una de las formas en que se excede la facultad discrecional de la administración, tiene muchas caras. Una de ellas es el exceso en el ejercicio de la acción disciplinaria, en la cual los responsables de la misma no pocas actúan en forma soberana al mejor estilo de la inquisición, lo cual no es sino otro de los problemas del accionar del Estado, en el cual la interpretación de las normas se vuelve mecánica y se deja de lado la finalidad de las normas. Se olvida con frecuencia que la acción disciplinaria tiene una función, la cual no es precisamente su aplicación indiscriminada sin considerar las finalidades de la misma.

"El derecho disciplinario, en su modalidad de control interno, está concebido como un instrumento a disposición de la Administración para asegurar el ejercicio regular y eficiente de la función administrativa." (Sentencia C-1061/03, Corte Const.)

Y dijo en otra ocasión la jurisdicción constitucional:

"…en el Estado social de derecho ninguna autoridad está facultada para conculcar las garantías constitucionales de las personas a quienes puede disciplinar…" (Sentencia T-963/05, Corte Const.)

Sobre esto se ha pronunciado muchas veces la jurisprudencia. Por ejemplo, cuando advierte:

"El principio de proporcionalidad constituye un elemento inherente a cualquier proceso disciplinario, no sólo frente a la conducta que se espera del sujeto, sino también frente a la sanción que conlleva su incumplimiento. Ni las reglas de conducta, ni menos aún las sanciones disciplinarias, pueden apartarse de los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad en estricto sentido. En otras palabras, las reglas de comportamiento, así como las sanciones que de su inobservancia se derivan, deben perseguir un fin constitucionalmente legítimo, ser adecuadas y necesarias para su realización, y guardar la debida correspondencia de medio a fin entre la conducta y la sanción." (Sentencia T-391/03, Corte Const.)

En esa ocasión, en la sanción no se justificó por qué se optó por la sanción más grave:

"Una simple revisión de los dos fallos disciplinarios dictados deja serias dudas acerca de la profundidad en el análisis valorativo realizado por el Consejo Disciplinario. Así, ninguno de ellos define con claridad si la falta cometida se consideró leve, grave o gravísima. Pero aún suponiendo que se tratara de una falta gravísima, el Consejo tampoco explicó cuáles habían sido los criterios de agravación de la sanción (artículo 29 del reglamento), para comprender por qué fijó lo más drástica habiendo otras menos lesivas." (Sentencia T-391/03, Corte Const.)

La razonabilidad es un requisito de procedibilidad en materia disciplinaria, tal como se ha sostenido en los casos de procesos disciplinarios por interpretación de normas.

"La responsabilidad disciplinaria solamente se configura en un caso de valoración probatoria, cuando aparece de forma evidente que el funcionario en cuestión ha excedido el ámbito de la autonomía judicial y por esta vía violentado los deberes que el régimen disciplinario y en general, nuestro Estado Social de Derecho le imponen. Para que proceda la responsabilidad disciplinaria, es indispensable que se muestre un ejercicio arbitrario, irracional y caprichoso del poder discrecional para la práctica o valoración probatoria. " (Sentencia T-056/04, Corte Const.)

En el mismo orden de ideas, el análisis de culpabilidad es obligatorio.

"La determinación de si la falta que se imputa se cometió con dolo o con culpa es una garantía para el disciplinado, que le permite tener de manera integral los elementos de la conducta que se le imputa y, en consecuencia, proveer convenientemente a su defensa." (Sentencia T-330/07, Corte Const.)

En efecto:

"La calificación del grado de responsabilidad en un juicio disciplinario corresponde a un acto que comprende la valoración de las pruebas, de las circunstancias dentro de las cuales se realizó el hecho, de la personalidad y los antecedentes del servidor público investigado, del grado de ofensa al bien jurídico representado por la administración de justicia y, en general, del análisis elaborado por el juez respecto de la necesidad de disuadir al procesado y a los demás destinatarios de las normas, para que se abstengan de acometer el tipo de conductas reprochadas y, finalmente, sancionadas. Estos elementos identifican cada proceso disciplinario, lo hacen autónomo y, naturalmente, llevan a que cada investigación atienda a realidades distintas, sin que pueda predicarse, como lo hace el accionante, de manera genérica que se viola el derecho a la igualdad cuando un juez determina el grado de responsabilidad sin tener en cuenta lo acaecido en procesos aparentemente similares, pues, como se ha visto, esta calificación depende de elementos que son propios y autónomos de cada uno de los diferentes procesos que se adelantan en esta materia." (Sentencia T-856/02, Corte Const.)

En un reciente caso en el Consejo de Estado, se estudió una destitución por un presunto abandono del cargo, es absolutamente claro que tal decisión no era procedente por cuanto no se afectó el servicio:

"En este caso se busca establecer si había lugar a decretar la desvinculación del cargo que ocupaba el actor por abandono del mismo, tal como lo declararon los actos acusados. No puede endilgarse un abandono del cargo, cuando la prestación del servicio no se vio afectada, por el contrario, el actor previó e hizo las actuaciones necesarias para cumplir con las funciones propias del cargo. Para sustentar lo anterior se pueden leer las declaraciones rendidas por unos estudiantes y los testimonios dados por alguno de sus colegas, los cuales no fueron desvirtuados por la contraparte. El actor siempre tuvo la intención inequívoca de regresar a la institución para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo, recalcando que se haría cargo de las dos ultimas semanas de clase, de los últimos previos de cada materia, de las actas de notas y del proceso de habilitación. Si bien es cierto que el actor estuvo ausente durante el periodo del 21 de junio al 13 de julo sin que mediara la respectiva autorización formal por parte de la Universidad, también lo es que su ausencia no implicó una dejación voluntaria de sus labores, no se vio afectada la prestación normal del servicio ni mucho menos existió la mínima intención de no regresar a la institución para cumplir con las labores asignadas propias del cargo. Resalta la Sala, que en el caso de autos, resultaría injusto que por una mera formalidad se le declarara la vacancia por abandono del cargo a un docente que después de once años de servicio a la entidad demostrando una conducta intachable y ausencias de sanciones, por lo menos en el plenario, decide ejercer un derecho que legítimamente le corresponde, cual es el disfrute de sus vacaciones, previendo e informando a sus superiores todas aquellas situaciones que pudieran presentarse durante su ausencia, además de la manifestación inequívoca de regresar a la institución con el fin de cumplir con las obligaciones propias del cargo." (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA – SUBSECCION "A", Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA, 12 de abril de 2007, Radicación número: 68001-23-15-000-1999-02777-01(7085-05), actor: HECTOR JOSE ALBERTO, HIGUERA MARIN, Demandado: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER)

Estos razonamientos se extienden en todos los ámbitos disciplinarios. En el caso del régimen de la abogacía, también es preciso analizar los resultados de la conducta que se endilga como susceptible de sanción, tal como ocurrió en una sentencia de 1998 de la Corte Constitucional, en la cual se discute la acusación de un cliente a un abogado que desistió en un proceso que carecía de todo sentido:

"Por el contrario, a folio 282 del expediente aparece la manifestación del señor Lucas Pineda Balaguera, quien promovió la queja disciplinaria contra el accionante de la tutela, en el sentido de haberla formulado, porque según se le había informado y estaba convencido, el citado profesional había recibido dinero para desistir. Además, reiteró que quien le debe el valor de las obras es una persona distinta a la que demandó su abogado, doctor Manuel Caleb Miranda Avendaño, en lo cual coincide con éste y que precisamente es la razón expuesta por el accionante, para haber desistido de la acción instaurada a nombre de aquel.

En consecuencia, las motivaciones planteadas por el actor, no aparecen desvirtuadas en el proceso disciplinario y como lo indicó el Consejo de Estado en la providencia bajo estudio, ello no es óbice para que “de probarse la existencia de ánimo defraudatorio contra los intereses del quejoso derivarse perjuicios del error del apoderado puedan iniciarse contra él las acciones penales por la comisión de los ilícitos respectivos o las civiles para la reparación de tales daños; pero lo que no se puede, so pena de vulnerar el debido proceso, sancionársele por haber realizado el acto procesal que consideró más conveniente para su poderdante, interpretándolo como un abandono o descuido del asunto confiado.”

Por lo anterior, la Sala comparte la decisión adoptada en la providencia que se revisa, en cuanto otorgó el amparo al derecho al debido proceso, en atención a que el desistimiento realizado por el actor, con plena facultad para ello y sin perjuicio alguno acreditado en el expediente para su poderdante, constituye una actuación que no reviste una conducta dolosa o perjudicial para los intereses de éste y que, además, no se encuentra comprendida dentro de la situación fáctica descrita en la causal consignada en el artículo 55-2 del Decreto 196 de 1.971." (Sentencia T-350/98, Corte Const.)

El caso del derecho es particularmente grave, puesto que de los abogados se espera que, violando la ética profesional, presenten recursos o actúen sin la menor justificación, cosa que es particularmente usual en la Administración Pública.

"Los abogados, en ejercicio de sus competencias, no se encuentran obligados a interponer la totalidad de los recursos ofrecidos por la ley para adelantar la defensa de sus protegidos, pues ello sería tanto como desconocer el ejercicio de su autonomía profesional y de su criterio jurídico, el cual se aplica para cada caso particular." (Sentencia T-945/99, Corte Consticional)

Esto es necesario recordarlo, aunque la misma ley lo diga:

"ARTíCULO 74, Código de Procedimiento Civil. TEMERIDAD O MALA FE. Modif. por art. 1, num. 30, D. 2282/1989. Se considera que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste.

(…)"

En el caso del ejercicio de los poderes disciplinarios del juez, lo mismo que en todos los casos, la razonabilidad pasa por el debido proceso. Así lo recuerda la Corte Constitucional ante un caso de imposición de medida de arresto inconmutable, sin antes escuchar descargos:

"En este orden de ideas, esta Corte, al resolver el amparo constitucional instaurado por un abogado a quien un Juez de República impuso de plano sanción de arresto inconmutable, por haber faltado al respeto debido a la dignidad de su cargo, destacó que “[s]i bien el inciso 2o. del numeral 2 del art. 39 del C.P.C., dice que para imponer la pena "será necesario acreditar la falta con certificación de un empleado de la oficina que haya presenciado el hecho, prueba testimonial o con copia del escrito respectivo", con el fin de garantizar el debido proceso, se requiere que al infractor previamente se le oiga y se le de la oportunidad de aportar pruebas o solicitar la práctica de las pruebas que a bien tenga, con anterioridad a la expedición de la resolución que impone la sanción (art. 29 C.P.). En este orden de ideas, debe entenderse modificado por la normatividad Constitucional el art. 39 del Código de Procedimiento Civil” “." (es la sentencia T-351 de 1993, citada en la Sentencia T-963/05, Corte Const.)

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