A partir de la fecha (mayo 13 de 2020) este blog no se actualizará más en texto. Comenzó en 1998, ahora es el momento de reinventarnos.

Paso a mi proyecto de escritor bajo mi seudónimo Lucas Abrek (visite por favor la página https://lucasabrek.com/).  Para contacto clic aquí.

Invito a conocer mi canal en YouTube.

Ya he publicado mi novela “El río de las flores con fragancia”, editada con un equipo profesional. La novela también está disponible en inglés.  Las dos versiones están disponibles en ebook (vaya a su tienda de libros online favorita) y en pbook (libro físico), en todo el mundo, por el sistema Bibliomanager o por Amazon. En Colombia localmente el pbook se adquiere a través de Librería de la U.

El libro de hermenéutica que mencioné en notas de 2014 y de  2013, se convirtió en varios, el primero de los cuales publiqué en diciembre de 2020: «La tragedia de la sociedad sin criterio».

Los siguientes son los enlaces a los booktrailers de mis libros (un booktrailer es un video corto que invita a leer un libro, al estilo de un trailer de una película).

La tragedia de la sociedad sin criterio

El río de las flores con fragancia

The river of the fragrant flowers (El río de las flores con fragancia en inglés)

Múltiples abusos se cometen cuando se pide certeza en una materia que no la admite.

Al respecto, sugiero leer mi artículo en otro blog sobre el tema “En ciencias físicas no hay certeza, sino verosimilitud” en https://lucasabrek.com/blog/f/en-ciencias-f%C3%ADsicas-no-hay-certeza-sino-verosimilitud.

¿Una persona sola puede salir a hacer mercado en Colombia, en su auto particular, o solamente puede hacerlo en transporte público? Sé que esa pregunta se está planteando ahora mismo, pues en algunas partes de Colombia, según me cuentan informalmente, están inmovilizando vehículos particulares con personas solas que van a hacer mercado, con el argumento de infracción a las normas nacionales sobre restricciones a la movilidad por la pandemia, sosteniendo que solamente se puede hacer mercado en transporte público. Si eso ocurre, es una actuación equivocada que deberá ser examinada con los hechos concretos y por parte de las autoridades de control, lo que es asunto diferente. Respondamos por ahora mi pregunta.

El punto de partida es el siguiente, la Constitución:

Artículo 121, Constitución Política. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.”

Por tanto, para que una autoridad inmovilice un vehículo particular de una persona que sale a hacer mercado en la actual pandemia y bajo las restricciones normativas vigentes, DEBE existir una norma que permita la inmovilización. Me comentan que es el Decreto 457 de 2020, si es así, esas autoridades podrían estar infringiéndolo. Me explico.

Primero, tengamos claro que hay excepciones a las restricciones sobre movilidad. Constan en el art. 3 de ese decreto, una de ellas es hacer mercado:

“Artículo 3, Decreto 457 de 2020. Garantías para la medida de aislamiento preventivo obligatorio. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades:

 

1-Asistencia y prestación de servicios de salud.

 

2-Adquisición de bienes de primera necesidad -alimentos, bebidas, medicamentos, dispositivos médicos, aseo, limpieza y mercancías de ordinario consumo en la población.

(…)” (he resaltado)

Como se ve, no es solamente mercado de alimentos necesarios, por si acaso, sino también de mercancías de consumo ordinario.

Queda demostrado entonces que se puede salir a hacer mercado. Un paréntesis, el Decreto 457 de 2020 no es único que contiene excepciones a las restricciones de movilidad. Como hay más decretos para el estado de emergencia actual (clic aquí para ver una compilación), se hallan otras excepciones como la posibilidad de circulación para mantenimiento de infraestructura de telecomunicaciones (Decreto 464 de 2020).

Siguiente paso. ¿Se puede salir a hacer mercado en el auto particular (sabiendo que hay que ir solo, etc). Sí. Volvamos al Decreto 457 de 2020. Se lee en el art. 1o:

“Artículo 1, Decreto 457 de 2020. Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto.” (resalté)

Repito lo que se puede leer sin esfuerzo alguno: se limita la circulación de autos y personas, con las excepciones previstas en el artículo 3 del Decreto 457 de 2020. Y la norma no distingue entre las excepciones del art. 3, por tanto se refiere a todas ellas, incluida la posibilidad de ir a hacer mercado siempre que se cumplan las demás condiciones normativas (ir solo, que sí se vaya a hacer mercado, etc.). Si la norma no distingue cuándo hacer mercado con auto particular o no, no puede quien la interpreta crear distinciones, conforme el “el principio general de interpretación jurídica según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete” (Corte Constitucional, Sentencia C-317/12).

Así las cosas, se puede ir a hacer mercado en el auto particular, cumpliendo condiciones, repito, como ir solo (parágrafo 2 del art. 3 del Decreto 457 de 2020).

¿Hay sanciones por incumplir las instrucciones contenidas en el Decreto 457 de 2020, por parte de autoridades locales? Sí. Consta en dicho decreto:

“Artículo 7, Decreto 457 de 2020. Inobservancia de las medidas. La violación e inobservancia de las medidas adoptadas e instrucciones dadas mediante el presente Decreto, darán lugar a la sanción penal prevista en el artículo 368 del Código Penal y a las multas previstas en artículo 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2016, o la norma que sustituya, modifique o derogue.

Los gobernadores y alcaldes que omitan el cumplimiento de lo dispuesto en este decreto, serán sujetos de las sanciones a que haya lugar.” (resalté)

Sugiero a la ciudadanía llevar una copia del decreto 457 de 2020 (clic aquí para una copia oficial según Presidencia de la República).

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Seamos honestos: una cosa es estar en teletrabajo y otra estar en cuarentena, trabajando remotamente. No me refiero a las condiciones estrictas de ley sobre teletrabajo, en Colombia ley 1221 de 2008, sino a la situación fáctica en la que nos encontramos trabajando de manera remota, durante las cuarentenas por el COVID 19. Porque, a diferencia de las circunstancias usuales, estamos para empezar encerrados, con suerte sin alguien en la familia o el grupo que esté aislado por motivos médicos.

En rigor, nos encontramos en una situación estresante de manera especial. Por ejemplo, la situación de pareja puede deteriorarse (ver “Coronavirus: 6 consejos para pasar el aislamiento con tu pareja (sin terminar separados)” en BBCMundo). Y es algo que todos debemos tener en cuenta, no solo la familia sino también los patronos y jefes (no diré “líderes”, que es otra cosa).

Esta no es una apelación a la cortesía, lo es a la ley y los tratados internacionales de derechos humanos. Usted no puede tomar el estrés a la ligera, si quiere hágalo con el suyo, no con el de los demás. Mucho menos si es jefe, porque fácilmente puede incurrir en acoso, cuando menos, si actúa como si todo estuviera normal y cree que puede presionar como de costumbre a los subalternos. Mi punto es este: lo que no sería acoso laboral en circunstancias normales, sí podría serlo en las actuales de temores ante la pandemia y de encierro, cuando además no sabemos cuándo habrán vacunas o tratamiento efectivo para enfermos graves, ni qué decir si uno es persona mayor, dado que las estadísticas apuntan a mayor riesgo en personas de edad. Traduzco: la situación ya es estresante, no la empeore.

No sigamos adelante sin examinar qué es el acoso laboral. Lea por ejemplo “Las inesperadas consecuencias físicas (además de psicológicas) que causa el bullying en el trabajo” en el sitio de la BBC en español.

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Las discusiones sobre derechos nunca pueden plantearse como si sólo existieran derechos y nunca deberes, o como si no existieran otros derechos. Veamos el caso del aborto como ilustración, dejando de lado la discusión religiosa (es una discusión ideológica, con fanatismo laico también). Voy a plantearlo en puntos precisos que deberían considerarse si se quiere una discusión seria.

(Image by rawpixel.com)

1. No pueden existir derechos absolutos.

La Corte Constitucional siempre ha advertido que no existen derechos absolutos. En el aborto, se quieren tratar los derechos de la mujer como absolutos. En toda discusión sobre derechos, deben tenerse presentes los derechos ajenos y los deberes.

“Los derechos constitucionales, ha señalado esta Corporación, no son absolutos. Ello implica que el ejercicio de los derechos constitucionales está sometido al principio limitante consistente en el deber de evitar que su goce no sea en perjuicio de otras personas. Así mismo, que los derechos constitucionales en colisión deben armonizarse y, finalmente, que el ejercicio de los derechos constitucionales obligan a la asunción de las consecuencias derivadas del disfrute del derecho. Anejo al ejercicio de un derecho está, pues, el deber de soportar los efectos del mismo sobre sus propios derechos. En el presente caso, no puede predicarse la existencia de una violación a los derechos fundamentales de los demandantes, puesto que ellos, por su propia conducta y en ejercicio de sus derechos –cese de actividades-, colocaron al demandado en situación de imposibilidad para cumplir con el deber de cancelar oportunamente sus salarios.  Así, la afectación del mínimo vital de los demandantes es el resultado del ejercicio de sus propios derechos.” (Sentencia T-361/02, Corte Const.)

Ya en 1994 se sostuvo que un derecho absoluto es un antiderecho:

“…en un Estado de Derecho y más aún, en un Estado Social de Derecho, no puede haber derechos absolutos; el absolutismo, así se predique de un derecho, es la negación de la juricidad, y, si se trata de un derecho subjetivo, tratarlo como absoluto es convertirlo en un antiderecho, pues ese sólo concepto implica la posibilidad antijurídica del atropello de los derechos de los otros y a los de la misma sociedad».” (Sentencia No. C-189/94, Corte Const.)

2. No puede decirse que es una discusión sobre “el cuerpo” de una mujer, porque ninguna mujer tiene 4 brazos o 4 piernas.

3. En los tratados de derechos humanos el no nacido tiene derechos relacionados con la vida. Consta por ejemplo en la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en La Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos (B-32), o Pacto de San José:

“Artículo 4, Pacto de San José.  Derecho a la Vida.

1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida.  Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción.  Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.

(…)”

Ningún derecho se quiere reconocer al ser en el vientre, pero sin discusión previa sobre el punto. En realidad, como sostengo en una nota previa, que existen dogmas laicos.

4. El concepto de ser humano se ha confinado, como ha ocurrido bajo tiranías, al derecho positivo, es decir, se quiere alegar que un ser humano no lo es sino en cuanto es reconocido por tal en la legislación (o sea que limita el concepto de ser humano al legal de persona). En realidad, esta perspectiva es típicamente romana. En Roma, los esclavos no era persona sino un bien (res), aunque ya en Aristóteles notamos cómo hay personas que son menos personas que otras (ver por ejemplo una discusión sobre qué era la esclavitud para Aristóteles en “La esclavitud natural Una revisión de las tesis de Aristóteles” de Margarita Mauri, en https://doi.org/10.15446/ideasyvalores.v65n162.47676).

No es solo que se omite discutir qué es ser humano, sino que existe repulsa a abrirse a la discusión. El caso se ilustra bastante bien con el comercial de Doritos en el Superbowl de 2016 (ver “Pro-choice group cries foul over Doritos commercial ‘Ultrasound’, FoxNews), se criticó a Doritos por humanizar el feto.

Lo anterior se refleja en el lenguaje sobre el aborto. Ya no se dice “aborto” sino “interrupción voluntaria del embarazo” (IVE). Otro caso de invisibilización del feto com sujeto de derechos.

5.  Descansar en la legislación positiva el tratamiento de seres humanos, no garantiza nada, hay que invocar valores superiores. De hecho, el tratamiento de los judíos bajo el nazismo partía de claras estipulaciones normativas (ver “LEGISLACIÓN ANTISEMITA, 1933-1939” en la Enciclopedia del Holocausto, en https://encyclopedia.ushmm.org/content/es/article/antisemitic-legislation-1933-1939).

6.  Toda discusión debe hacerse en contexto. ¿Algunos casos de falta de contexto en posiciones modernas? Me pregunto si usted es de los que afirman que el amor a los animales es una de las características de las mejores personas. Eso carece de contexto. Los nazis fueron los fundadores de la legislación moderna pro animal, y Schopenhauer, un animalista a capa y espada, fue un antisemita cuyos textos, entre los de otros filósofos, inspiraron la ideología nazi (averigue sobre “el olor de los judíos” en Schopenhauer, por ejemplo). En el caso del aborto, se aisla a la mujer de cualquier otro aspecto a considerar, como lo son los derechos de los padres (en el caso de niñas) o de los esposos o padres del ser en el vientre.

7. Se alega que la existencia del aborto obliga a reconocerlo como derecho. Es decir, si hay abortos clandestinos, debe reconocerse el derecho a practicarlo. Eso omite que el argumento no se puede dividir. ¿Debemos entonces tomar las estadísticas como fuente de derecho, es decir, si algo sucede debemos legalizarlo? Con ese argumento, deberían tomarse los índices de criminalidad como criterio para legalizar conductas como el homicidio y otras (para un informe sobre criminalidad en Colombia ver por ejemplo “Criminalidad en Colombia”, AUTOR O EDITOR:
Armando Montenegro, Carlos Esteban Posada, Banco de la República, en https://www.banrep.gov.co/es/criminalidad-colombia).

8. No se puede incurrir en la falacia de petición de principio al discutir presuntos derechos. Esta falacia consiste en asumir un punto de partida sin demostrarlo. Sostener por ejemplo que las discusiones sobre el aborto son sobre derechos fundamentales de la mujer, es querer imponer ya la conclusión: que es un derecho fundamental, conclusión que puede estar equivocada o debe ser matizada. Sobre ese tipo de falacia, ver entre otras fuentes “Ejemplos de la Falacia Petición de Principio” en  https://www.retoricas.com/2015/03/ejemplos-de-la-falacia-peticion-de-principio.html”).

9. Las estadísticas sobre el aborto han sido manipuladas. Ver por ejemplo “Planned Parenthood’s false stat: ‘Thousands’ of women died every year before Roe” del Washington Post.

10. No se ha examinado el escenario en que fue producida la sentencia Roe v. Wade, la cual se invoca como se invoca un texto religioso. Al respecto, sugiero “Abuse of Discretion: The Inside Story of Roe v. Wade” de Clarke D. Forsythe.

11. ¿Se ha preguntado por qué no existen estadísticas de abortos que han salido mal estando el aborto legalizado? (ver por ejemplo “Abby Johnson: Babies are being born alive after botched abortions. We deserve to know numbers and the truth” en FoxNews)

12. ¿Qué pasa con los niños que de todas maneras nacen? Vea el caso de Kermit Gosnell, quien mató niños nacidos.

13. Hay que conocer la situación real de la jurisprudencia constitucional relacionada con el aborto. Ver por ejemplo “Las sentencias legislativas” del dr. José Gregorio Hernández.

14. Hay que conocer cómo es realmente un aborto.  Verifique cómo es por ejemplo el aborto por nacimiento parcial, del cual no habla ninguna fuente a favor del aborto.

15. No existe tratado internacional alguno que contenga el inventado “derecho al aborto”. Existen interpretaciones parcializadas que lo favorecen y que no tienen en cuenta textos como el Pacto de San José.

16. La sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional es una sentencia donde se adopta una posición formalista sobre vida humana (no la reconoce cuando no hay la aplicación del concepto legal de persona humana, como ha ocurrido antes para otros fines).

17. La  sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional es una sentencia contiene deficiencias que nunca se han revisado. Vea los salvamentos de voto de la sentencia.

18. La interpretación de la  sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional supera el contenido de la misma y su técnica, o falta de la misma. Ver aclaración de voto del magistrado Juan Carlos Henao Pérez a la sentencia T-388 de 2009, de la Corte Constitucional.

19. La Corte Constitucional ha legislado en la práctica en materia de un derecho fundamental, siendo esto un asunto de ley estatutaria. Me refiero cómo, a consecuencia de la imaginada interpretación de la  sentencia C-355 de 2006 , se ha terminado reglando la objeción de conciencia. Ver mi nota “¿Corte inConstitucional?” de 22 de octubre de 2009.

20. Para la época de la sentencia C-355 de 2006 de la Corte Constitucional ya había cosa juzgada. Y no importó. Ver “El aborto” de Jaime Enrique Sanz Álvarez en La Patria, 4 de Marzo de 2019.

21.  Las discusiones modernas sobre el aborto se quieren plantear invisibilizando a los padres. La maternidad no existe sola. También existe la paternidad. Se sugiere leer “Do Fathers Matter?: What Science Is Telling Us About the Parent We’ve Overlooked “ (https://www.amazon.com/Do-Fathers-Matter-Science-Overlooked/dp/B01L9DXHTW)

Sentado lo anterior, debe reconocerse que las discusiones sobre derechos deben ser completas. He ilustrado el punto tomando como fuente de debate el aborto. Se extiende a muchos otros aspectos de la sociedad.

La ley 1755 de 2015 es aquella “por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.  Para un cuadro general de la Ley 1755 de 2015, click en la primera imagen, que es un esquema.

Esta ley se expidió con el fin de solucionar la inconstitucionalidad de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en la parte sobre derecho de petición, el cual debía ser tratado mediante ley estatutaria, no por ley ordinaria. La Ley 1437 de 2011 es ley ordinaria, mientras que la Ley 1744 de 2015 es ley estatutaria. Advirtió la Corte Constitucional que, en lo que tiene que ver con el derecho de petición, su “Regulación requiere de la expedición de una ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política para los derechos fundamentales” (Sentencia C’818 de 2011). La inexequibilidad se produjo en forma diferida (ver mi nota “¿Cuál es el reglamento administrativo vigente en materia de derechos de petición? (la inexequibilidad diferida)”).

Haga click en la segunda imagen para ver el mapa conceptual detallado. Dado el tamaño y el detalle, debe desplazarse para verlo bien o, lo que es más aconsejable, imprimir en hoja al menos de medio pliego de tamaño.

Dada la importancia de la materia, propongo un mapa conceptual como herramienta de comprensión de la ley. Un resumen general sobre el derecho de petición es propuesto por la Corte Constitucional, en la sentencia aludida:

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Este 2019 se ajustó el régimen de espectro mediante varias normas del MINTIC y de la ANE.

Mediante la Resolución 963 de 2019 (30 de abril), página 5 del Diario Oficial 50941 de 2 de mayo del mismo año, “por la cual se derogan unas disposiciones en materia de planeación, atribución
y asignación del espectro”.

Con esta resolución se toman las siguientes determinaciones:

1. Se derogan una resoluciones del MINTIC y de la ANE (es resolución conjunta).

“Artículo 1. Derogar en su totalidad las Resoluciones números 2472 de 1991, 407 de  1995, 5273 de 1997, 1512 de 2001, 152 de 2002, 1704 de 2002, 1966 de 2002, 526 de  2002, 908 de 2003, 1201 de 2004, 2579 de 2004, 1713 de 2004, 1765 de 2004, 2064 de  2005, 2359 de 2005, 2070 de 2005, 1449 de 2006, 1661 de 2006,1671 de 2006, 332 de  2007, 1715 de 2007, 2218 de 2007, 2623 de 2009, 909 de 2009, 1227 de 2009 y 1438 de  2010, expedidas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,  y las Resoluciones números 37 de 2012, 668 de 2012, 442 de 2013, 357 de 2013, 418 de  2014, 14 de 2014, 148 de 2015, 711 de 2016, 441 de 2016 y 450 de 2017, 461 de 2017 y  361 de 2018, expedidas por la Agencia Nacional del Espectro (ANE).”

2. Se someten a condición suspensiva tales derogaciones.

“ARTÍCULO 2, Res. 963/19 MINTIC y ANE. La presente resolución rige a partir de la publicación en el Diario Oficial. No obstante, la derogatoria a que se refiere el articulo 1 solo tendrá efecto una vez hayan sido publicados por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la Agencia Nacional del Espectro, respectivamente y según sús competencias, los actos administrativos pertinentes que subroguen las disposiciones derogadas.”

Las resoluciones que contienen las nuevas reglas son:

1. Por parte del MINTIC, la Resolución 964 de 2019 (30 de abril), página 7 del Diario Oficial 50941 de 2 de mayo del mismo año, “por la cual se expiden normas relativas a la gestión del espectro radioeléctrico”.

2. Por parte de la ANE, la Resolución 181 de 2019 (30 de abril), página 12 del Diario Oficial 50941 de 2 de mayo del mismo año, “por medio de la cual se simplifica el marco normativo relacionado con la planeación y la atribución del espectro”.

El calibre de la reforma es bastante grande. Por ejemplo, mediante la resolución 1765 de 2004, el Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, delegó en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil funciones en materia  de  administración, gestión  y  control  del  espectro radioeléctrico  atribuido  al  Servicio  Móvil  Aeronáutico  en  Ruta  y  a  la radionavegación aeronáutica.  Esa resolución fue derogada con la 963 de 2019, y quedó lo siguiente en la Resolución 964 de 2019:

“Resolución 964 de 30 de abril de 2019

(…)

SECCIÓN 5

Espectro radioeléctrico en materia de navegación aérea

ARTÍCULO 33. Competencia de la AEROCIVIL. Los aspectos técnicos y operacionales vinculados al uso especializado del espectro radioeléctrico en materia de navegación aérea, taxativamente lo atinente a: Móvil Aeronáutico (R), Navegación Aeronáutica, Radionavegación Aeronáutica; Móvil Aeronáutico; Móvil Aeronáutico por Satélite; Radionavegación por Satélite; Móvil Aeronáutico (R) por Satélite: Móvil Aeronáutico por Satélite (Tierra-espacio), seguirán rigiéndose por las normas y trámites establecidos para el efecto por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil —AEROCIVIL-, en especial lo previsto en el Decreto 260 de 2004 y las normas que lo modifiquen, deroguen o subroguen, y sin perjuicio de las competencias de la Agencia Nacional del Espectro.

ARTiCULO 34. Coordinación entre entidades. La AEROCIVIL, la ANE y el Ministerio de TIC, en desarrollo del principio de coordinación administrativa, coordinarán los aspectos pertinentes en lo relacionado con el espectro radioeléctrico para navegación aérea, en el marco de sus respectivas competencias.”

Por interés histórico, y para un interesante ejercicio de visual thinking, dejo para análisis mi modelo de conocimiento (“knowledge model”) de la Ley 1065 de 2006 “por la cual se define la administración de registros de nombres de dominio.co y se dictan otras disposiciones”, y en cuya elaboración tuve mucho que ver. Este modelo es de 2007. No se ha actualizado con la la Ley 1341 de 2009.

Clic aquí para el modelo de conocimiento.

En relación con lo mismo, ver mis posts:

1.  “Expedida Resolución de Transición en Dominio .CO”,
2. “Publicada la resolución que crea el comité para política del dominio co”,
3. “Cómo funciona la administración de nombres de dominio”
4. “La administración del dominio .co”.

Cualquiera pensaría que temas tan antiguos como contabilización de plazos, de que se ocupan leyes como el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 14 de 1913), ya tendrían una aplicación clara por todos los operadores jurídicos. Pero no es así, como acaba de demostrar reciente auto del Consejo de Estado (28 de febrero de 2019), en la cual se ocupó de la manera de fijar el vencimiento de un plazo en meses cuando el último día es no hábil. Ahora bien, la sentencia se ocupa también de otro punto interesante, y es la presentación de demanda en nulidad y restablecimiento del derecho contra acto general, que no es usual. Habrá que referirse, para lo primero, a lo segundo. Como método, trato solamente esos puntos de la providencia, aunque se mencionan otros por estricta necesidad lógica. Respecto del tema de este post, desde ahora debe aclararse que en realidad no era un asunto del Código de Régimen Político y Municipal, sino del Código General del Proceso, como tal vez muchos no se han dado cuenta. Sucede que aún se recurre al Código de Régimen Político y Municipal, aunque la regla legal sea otra, como aquí.

Veamos qué pasó.

EPM telecomunicaciones S.A. E.S.P. presentó demanda el 23 de enero de 2013 de  nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 045 de 2012 de la  Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV), acto de carácter general. En trámite ante  la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta rechazó la demanda así:

1. La Resolución No. 045 de 2012 fue publicada el 4 de julio de 2012.
2. El plazo de cuatro meses para presentar demanda de nulidad y restablecimiento, habría comenzado el 5 del mismo mes y año, y terminado el 5 de noviembre de 2012. Pero hay que incluir la conciliación prejudicial.
3. La demandante radicó solicitud de conciliación el día 6 de noviembre de 2012, puesto que el 5 fue día no hábil.
4. La demanda se presentó el 23 de enero de 2013.
5. Pero el Tribunal señaló que, como la ley señala que los meses vencen el mismo día de la fecha inicial, entonces la presentación de la solicitud de conciliación fue extemporánea.

Esa decisión, contenida en un auto, es la que llega al Consejo de Estado en apelación, donde es decidida mediante este otro auto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28, de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación: 25000-23-36-000-2013-00072-01. La norma en que se apoyó el Tribunal es esta:

“Artículo 59, . Todos los plazos de días, meses o años, del que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.” (Código de Régimen Político y Municipal)

Lo primero que examina el Consejo de Estado es la acción seguida, puesto que el acto demandado es general, no particular. Como

“…la Resolución Número 0452 de 2015 proferida por la Autoridad Nacional de Televisión, es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla que debe seguirse corresponde a establecer que, si se pretende censurar su validez, deba acudirse  en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A. “ (citado del auto que decide la apelación)

Lo anterior, porque examinada la situación, es claro que puede darse una lesión particular.

“Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que  ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes  expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular, esto es, que se restituya el dinero que fue pagado por la demandante por concepto de la compensación por la explotación del servicio de televisión a la Autoridad Nacional de Televisión.” (citado del auto que decide la apelación)

Sentado entonces que lo procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que el plazo para presentar demanda es de cuatro meses (el numeral 2º, literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011). El Tribunal consideró que el plazo se contaba mes a mes en el mismo día en que se iniciaba, que en el caso de actos generales es el de la fecha de publicación en el Diario Oficial. En esto se remitió el Tribunal al penúltimo inciso del art. 118 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), por remisión del art. 306 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA):

“Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. “ (inc. 4o, art. 118, CGP)

Como se ve, resulta claro que si el final de un plazo en meses cae en día no hábil, dicho final se da en el cuando este llegue.

Si la solicitud de conciliación ante la Procuraduría se presentó el 6 de noviembre de 2012, la certificación de no conciliación se expidió el 22 de enero de 2013, entonces el plazo –interrumpido por dicha presentación-, se habría reanudado al día siguiente, según tesis del Consejo de Estado, por la cual un plazo no puede comenzar si no ha terminado el otro. O sea que la fecha de presentación de la solicitud de conciliación no fue extemporánea, y que además la demanda debía presentarse a más tardar el 23 de enero de 2013, un miércoles hábil, como en efecto sucedió, de manera que fue dentro del plazo, como reconoce el auto del Consejo de Estado que ordena continuar con el trámite del proceso.

La pregunta no es genérica. Se parte de un contexto de necesidades de política estatal, aquel en el cual un “estudio sectorial” precede una decisión de gobierno adoptada en debida forma, esto es, partiendo, entre otros aspectos, del principio de que ningún funcionario puede hacer simplemente lo que le da la gana (ver “La facultad discrecional y el deber de motivar”), que en toda decisión deben considerarse elementos como las cargas públicas (ver “¿Qué son las “cargas públicas”? (public burdens)”)  que no pueden determinarse sino con adecuados análisis formulados a partir de métodos claramente científicos y respetando “Las limitaciones normativas a las autoridades”, por decir unos mínimos. Entonces, al intentar definir “estudio sectorial” no se piensa en hacerlo en perspectiva de un agente privado, sino de un agente que ejerce cabalmente como gobierno en una situación específica.

El término “estudio sectorial” (en singular o plural) aparece una y otra vez en la legislación colombiana.  Por ejemplo, en el Decreto 1414 de 2017 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y se dictan otras disposiciones” el término está 8 veces, aunque varias se refiere a la “Oficina Asesora de Planeación y Estudios Sectoriales”.

Noten que muchas normas colombianas, como esta ley básica del Estado, contienen reglas específicas de aplicación sectorial como esta:

“Artículo 6°, Ley 489 de 1998.Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.

En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.

Parágrafo. A través de los comités sectoriales de desarrollo administrativo de que trata el artículo 19 de esta ley y en cumplimiento del inciso 2° del artículo 209 de la C.P. se procurará de manera prioritaria dar desarrollo a este principio de la coordinación entre las autoridades administrativas y entre los organismos del respectivo sector.” (he resaltado)

De estos comités sectoriales se habla de nuevo en la ley en varias ocasiones. Al definirlos, se lee:

“Artículo 19, Ley 489 de 1998. Comités sectoriales de desarrollo administrativo. Los ministros y directores de departamento administrativo conformarán el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo, encargado de hacer seguimiento por lo menos una vez cada tres (3) meses a la ejecución de las políticas de desarrollo administrativo, formuladas dentro del plan respectivo.

El Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo estará presidido por el Ministro o Director del Departamento Administrativo del sector respectivo. Del Comité harán parte los directores, gerentes o presidentes de los organismos y entidades adscritos o vinculados, quienes serán responsables únicos por el cumplimiento de las funciones a su cargo so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública velar por la ejecución de las políticas de administración pública y de desarrollo administrativo, evaluación que deberá hacerse dentro de los últimos sesenta días de cada año.“

Por tanto, antes de pensar en “estudio sectorial”, debemos reconocer que primero debemos entender qué es un sector, término crucial en la legislación colombiana. Por ejemplo, en la Sentencia C-178/16 de la Corte Constitucional se advierte que “No resulta equitativo que recursos aportados sean destinados a cubrir deudas pendientes de pasivos pensionales del sector hotelero” (citado de la sentencia). Este uso de “sector” no parece necesariamente el mismo del de la Ley  489 de 1998 en los arts. 6 y 19, que a su vez parecen distintos del uso del art 38 de la misma ley, en donde se habla de sector central y Sector descentralizado por servicios, lo mismo que de sector privado, o del art. 42 ibidem, donde se lee:

“Artículo 42, Ley 489 de 1998.Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.” (texto luego de la Sentencia C-1437/00 de la Corte Constitucional)

Sentado que existen diferentes sentidos, al pensar en “estudios sectoriales” nada impide que se piense en un estudio de un sector entendido en cualquiera de los sentidos sugeridos, si bien podríamos concentrarnos en la definición económica de sector, más que en la política por ahora. En este caso, resulta quizás más fácil hablar de estudio de un sector económico, término que puede ser redundante en economía pero que vemos que constituye una delimitación legítima vista la existencia de palabras con proximidad semántica en la legislación. Así las cosas, un sector en lo económico es como sigue, según el Banco de la República:

“La actividad económica está dividida en sectores económicos. Cada sector se refiere a una parte de la actividad económica cuyos elementos tienen características comunes, guardan una unidad y se diferencian de otras agrupaciones. Su división se realiza de acuerdo a los procesos de producción que ocurren al interior de cada uno de ellos.” (Banco de la República, “Sectores económicos”, en http://enciclopedia.banrepcultural.org/index.php?title=Sectores_econ%C3%B3micos)

Y agrega la misma fuente para ilustración una división muy usada, la clásica:

“División según la economía clásica

Según la división de la economía clásica, los sectores de la economía son los siguientes:

Sector primario o sector agropecuario.
Sector secundario o sector Industrial.
Sector terciario o sector de servicios.” (Banco de la República, “Sectores económicos”, en http://enciclopedia.banrepcultural.org/index.php?title=Sectores_econ%C3%B3micos).

¿Cómo llegar a niveles más desagregados, como quiera que cada sector podría ser objeto de delimitación? Pensando en estudios sectoriales más específicos. Propone por ejemplo el profesor Arturo Morales Castro:

“Un estudio sectorial se realiza para conocer detalladamente el comportamiento y
funcionamiento de una actividad determinada, en él se establecen las
características de orden cuantitativo y cualitativo del sector y de las empresas que
Io conforman.

Un estudio sectorial abarca desde los aspectos macroeconómicos, tales como  evolución y posición en la economía nacional en una fecha determinada, hasta
aspectos microeconómicos de las empresas, determinados entre otras fuentes, a
través de índices financieros obtenidos del análisis de sus balances y estados de
pérdidas y ganancias.” (MORALES CASTRO, Arturo. LOS ESTUDIOS SECTORIALES Y EL OTORGAMIENTO DE CREDITO EN LAS
MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MyPES), p. 2, s.f. en http://fcasua.contad.unam.mx/2006/1237/docs/2.pdf)

En lo que tiene que ver con la identificación de sectores, podemos acudir a una definición de diccionario:

“1. m. Parte de una ciudad, de un local o de cualquier otro lugar. Vive en el sector norte de la ciudad.

2. m. Cada una de las partes de una colectividad, grupo o conjunto que tiene caracteres peculiares y diferenciados. Su discurso fue aplaudido por los distintos sectores de la cámara. Pertenece al sector privilegiado de la sociedad.

(…)

4. m. Conjunto de empresas o negocios que se engloban en un área diferenciada dentro de la actividad económica y productiva. El sector del automóvil.” (Diccionario de la Real Academia Española, voz “sector”, en https://dle.rae.es/?id=XPWJMeO, se toman solamente las primeras cuatro definicioens)

¿Por qué es tan importante definir qué es sector y qué un estudio sectorial? Porque de ello depende toda la teoría regulatoria estatal, puesto que esta opera precisamente sobre sectores en el sentido económico.

“El término «regulation» tiene dos acepciones distintas en el sistema norteamericano, una más restringida que la otra. En un sentido amplio, «regulation» equivale a la actividad toda de los poderes públicos de organización y configuración de la realidad social. En un sentido restringido, sin embargo, «regulation» consiste en la determinación del régimen jurídico de una actividad económica, es decir, la disciplina de determinada industria o sector mediante la producción normativa.”
(MORENO MOLINA, Angel Manuel. La administración por agencias en los Estados Unidos de Norteamérica, Universidad Carlos III de Madrid, BOE, Madrid, 1995 , p. 75 y 76)

Al meditar en el desarrollo sostenible, la CEPAL señala la intersectorialidad como uno de los desafíos:

“Intersectorialidad: la acción pública se despliega en bloques institucionales,
especializados en temas, áreas o sectores. La planificación debe considerar la
articulación, interacción y acuerdos entre diferentes sectores y aproximaciones
especializadas de la planificación, entre sí y con respecto a la mirada integral.” (CEPAL. GUIA METODOLÓGICA
Planificación para la
implementación de la
Agenda 2030 en
América Latina y el Caribe, p. 10, en http://www.aecid.es/Centro-Documentacion/Documentos/Divulgaci%C3%B3n/Comunicaci%C3%B3n/S1800556_es%20(1).pdf)

Sin embargo, la CEPAL en su glosario de términos usados en sus documentos no define “sector” ni “sectorial” (al menos no en “Glosario de títulos y términos utilizados en documentos recientes de la CEPAL: español, inglés, francés”), aunque como veremos inmediatamente sí se propone una definición de estudios sectoriales a partir de un trabajo de la CEPAL. Lo cierto es que una vez individualizado un sector, es posible describirlo mediante una caracterización (ver por ejemplo “El sistema financiero en América Latina y el Caribe: Una caracterización” de Cecilia Vera y
Daniel Titelman, ISSN 1564-4197, de la CEPAL) o mediante un estudio.

Lo anterior nos permite llegar a una noción de estudios sectoriales, sin olvidar los elementos propuestos anteriormente:

“Conjunto de investigaciones teóricas y aplicadas que permiten generar evidencia
para el diagnóstico, análisis, diseño y formulación de políticas públicas. Lo
anterior enmarcado en el proceso de formulación del Ciclo de Políticas Públicas
(Adaptado de Cepal, 2011. La formulación e implementación de las políticas
públicas en ALC).” (Tomado de ABECÉ
ESTUDIOS SECTORIALES, Ministerio de Salud, https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PES/Abece-estudios-sectoriales.pdf)

El documento a que se refiere esta definición, se encuentra en https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/4/45114/Pol%C3%ADticaspublicasenALC_Winchester.pdf. Por esta vía, es posible llegar entonces a una aplicación concreta que permita entender qué es un estudio sectorial visto como práctica:

“Las empresas se agrupan dentro de unidades mayores, en este caso los sectores. Las firmas dentro de un mismo grupo (sector) a menudo son más parecidas que dos compañías elegidas al azar, ya que probablemente existe algún tipo de correlación entre las variables importantes. Por ejemplo, las firmas innovadoras de un sector pueden tener características socioeconómicas particulares que las hacen similares. Igualmente, las empresas de un mismo sector están sometidas a las mismas presiones ambientales e institucionales, lo que hace probable que compartan características similares que las diferencian de firmas ubicadas en sectores diferentes.” (LOSADA-OTALORA, Mauricio  and  ZULUAGA, Julio César. Derramamientos sectoriales de conocimiento e innovación en la industria manufacturera colombiana: un análisis multinivel. Innovar [online]. 2013, vol.23, n.47 [cited  2019-04-09], pp.19-32. Available from: <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-50512013000100003&lng=en&nrm=iso>. ISSN 0121-5051.)

Por tanto, podemos proponer como definición de “estudio sectorial”, la siguiente: Análisis que se formula mediante técnicas científicas de investigación, económica o social, de un grupo de agentes económicos agrupados mediante características comunes, y perfectamente identificados en el tiempo y el espacio,que permite tratarlos como un conjunto que actúa en espacio socio económico delimitado,  o sea un sector, con el fin de proporcionar elementos de juicio que respalden la formulación de políticas públicas respecto del mismo, con el fin de cumplir con los propósitos estatales de interés general.

Superindustria ha emitido varias órdenes de tipo preventivo a FACEBOOK contenidas en la resolución 1321 del 24 de enero de 2019 y a través del Director de Investigación de Protección de Datos Personales, de  la Delegatura para la Protección de Datos Personales. Esta resolución tiene recursos. Fueron motivo de estas órdenes, entre otros:

“En suma, los datos personales que recolecta Facebook en Colombia o sobre personas residentes
o domiciliadas en Colombia son compartidos globalmente con muchas empresas y clientes de
Facebook. Esto implica que los datos personales reposan y circulan a través de una infraestructura
tecnológica global ubicada y distribuida en muchos países del mundo. Facebook decide en qué
países ubican su infraestructura tecnológica y las medidas de seguridad de sus millones de
usuarios.

Dada la circulación transfronteriza que realiza Facebook de la información de los colombianos, las
fallas de seguridad que suceden en otros países afectan o puede afectar la información de las
personas residentes o domiciliadas en la República de Colombia, cuyos datos son recolectados y
tratados por Facebook.” (tomado de los considerandos de la Res 1321 de 2019 SIC )

El texto de la parte resolutiva de la Res 1321 de 2019 SIC es el siguiente, según se lee en http://www.sic.gov.co/sites/default/files/files/Noticias/2019/Res-1321-de-2019.pdf:

“ARTiCULO PRIMERO: ordenar a Facebook Inc., Facebook Colombia SAS y Facebook Ireland Limited (en adelante Facebook) que procedan a realizar o implementar Io que sigue a continuación respecto del tratamiento de los datos personales de las personas naturales residentes o domiciliadas en la República de Colombia y que son usuarias de los servicios de dichas empresas (Facebook), o sobre las cuales Facebook trata, directa o indirectamente, la citada información.

1. Facebook deberá adoptar medidas nuevas, necesarias, apropiadas, útiles, eficaces y demostrables para cumplir el cien por ciento (100%) de lo que exige el principio y el deber de seguridad en la regulación colombiana, a saber.

a) Garantizar la seguridad de los datos personales, evitando Io siguiente respecto de los mismos:

(i) Acceso no autorizado o fraudulento

(ii) Uso no autorizado o fraudulento

(iii) Consulta no autorizada o fraudulenta

(iv) Adulteración no autorizada o fraudulenta

(v) Pérdida no autorizada o fraudulenta

2. Facebook deberá mejorar o robustecer las medidas de seguridad que ha implementado a la fecha de expedición de la presente resolución para cumplir el cien por ciento (100%) de lo que exige el principio y el deber de seguridad en la regulación colombiana, a saber:

a) Garantizar la seguridad de los datos personales. evitando Io siguiente respecto de los mismos:

(i) Acceso no autorizado o fraudulento

(ii) Uso no autorizado o fraudulento

(iii) Consulta no autorizada o fraudulenta

(iv) Adulteración no autorizada o fraudulenta

(v) Pérdida no autorizada o fraudulenta

3. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener un programa integral de seguridad de la información, que garantice la seguridad. confidencialidad e integridad de los datos personales, evitando su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento. El programa deberá constar por escrito, ser sujeto a pruebas periódicas para evaluar su efectividad. y tener en cuenta, como mínimo, Io siguiente:

(i) los principios rectores establecidos en la Ley 1581 de 2012 y los deberes que de ellos se derivan;

(ii) el tamaño y la complejidad de las operaciones de Facebook;

(iii) la naturaleza y el ámbito de las actividades de Facebook;

(iv) la categoría y cantidad de titulares;

(v) la naturaleza de los datos personales;

(vi) el tipo de tratamiento de los datos personales;

(vii) el alcance, contexto o fines del tratamiento;

(viii) el uso de los datos personales por terceros, entre ellos, aliados comerciales, empresas asociadas y desarrolladores de Aplicaciones;

(ix) el uso innovador o aplicación de nuevas soluciones tecnológicas; y,

(x) los riesgos para los derechos y libertades de las personas,

4. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener evaluaciones de impacto en la protección datos personales (o evaluaciones de impacto en privacidad), «DPlAs’ o «PIAs» por sus nombres en inglés, que evalúen los riesgos inherentes al tratamiento de dicha información respecto del uso de la plataforma web o la Aplicación móvil complementaria de Facebook, sus productos, o cualquier otro medio a través del cual Facebook recolecte, use o comparta datos personales. Las evaluaciones deberán constar por escrito y estar disponibles en caso que las requiera esta Dirección. Las mismas, deberán tener en cuenta, como mínimo, Io siguiente:

(i) los principios rectores establecidos en la Ley 1581 de 2012 y los deberes que de ellos se derivan;

(ii) el tamaño y la complejidad de las operaciones de Facebook;

(iii) la naturaleza y el ámbito de las actividades de Facebook;

(iv) la categoría y cantidad de titulares;

(v) la naturaleza de los datos personales;

(vi) el tipo de tratamiento de los datos personales

(vii) el alcance, contexto o fines del tratamiento;

(viii) el uso de los datos personales de los usuarios por terceros, entre ellos, aliados comerciales, empresas asociadas y desarrolladores de Aplicaciones;

(ix) el uso innovador o aplicación de nuevas soluciones tecnológicas; y,

(x) los riesgos para los derechos y libertades de las personas,

5. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener un programa de gestión y manejo de violaciones de seguridad en datos personales, que contemple procedimientos para informar sin dilación indebida a esta Autoridad de protección de datos y a los titulares de los mismos cuando se presenten incidentes que afecten la confidencialidad, integridad y disponibilidad de los datos.

6. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener las medidas necesarias para impedir el acceso por parte de terceros, incluido, pero no limitado a, aliados comerciales, empresas asociadas o desarrolladores de Aplicaciones, a: (i) los datos personales de los usuarios y la de sus contactos o «amigos», sin su consentimiento, o (ji) información que no sea necesaria para el servicio o producto adquirido por los usuarios, para el funcionamiento de la Aplicación.

7. Facebook deberá modificar sus configuraciones de privacidad, de tal manera que estas le permitan a los usuarios: (i) controlar, de forma sencilla, fácil y rápida, el tipo de información que desean compartir con las Aplicaciones: (ii) conocer las Aplicaciones con las cuales se está compartiendo su información; (iii) acceder a las políticas de protección de datos (o privacidad) de las Aplicaciones y poder desactivar estas últimas para que no accedan a su información personal.

8. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener medidas que garanticen de manera efectiva la devolución o supresión de los datos personales, una vez finalizado el tratamiento de los mismos por parte de terceros tales como aliados comerciales, empresas asociadas o desarrolladores de aplicaciones.

9. Facebook deberá ajustar los contratos o acuerdos comerciales que suscriba con terceros, incluido, pero no limitado a, aliados comerciales, empresas asociadas o desarrolladores de Aplicaciones, para que el tratamiento de los datos personales de los usuarios cumpla con lo establecido en la Ley 1581 de 2012.

10. Facebook deberá desarrollar, implementar y mantener las acciones correctivas necesarias frente a aquellos terceros, incluido, pero no limitado a, aliados comerciales, empresas asociadas o desarrolladores de Aplicaciones, que incumplan la Ley 1581 de 2012, o las politicas de tratamiento de información personal (o políticas de privacidad) o las politicas corporativas de Facebook.

11. Facebook deberá efectuar una auditoria independiente, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, y cada año después de dicha fecha durante los próximos cinco (5) anos, que certifique que cuenta con las medidas técnicas, humanas, administrativas, contractuales y de cualquier otra naturaleza que sean necesarias para otorgar seguridad a los datos personales evitando su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento.

ARTÍCULO SEGUNDO: Facebook Inc., Facebook Colombia SAS y Facebook Ireland Limited deberán obrar de la siguiente manera para efectos de lo que establece el artículo 26 del decreto 1377 de 2013 (incorporado en el Decreto 1074 de 2015) respecto de la demostración o evidencia ante esta Dirección del cumplimiento de las medidas. instrucciones, requerimientos u órdenes emitidas mediante esta resolución:

Facebook Inc., Facebook Colombia SAS y Facebook Ireland Limited deberán cumplir 10 ordenado en esta resolución dentro de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo. Para demostrar el cumplimiento deberán remitir, al finalizar dicho término, una certificación emitida por una entidad o empresa independiente, imparcial. profesional, especializada y autorizada que acredite que se han implementado las medidas ordenadas por esta Dirección y que las mismas están operando con suficiente efectividad para proporcionar el grado de seguridad que exige el principio y el deber de seguridad de la ley 1581 de 2012 respecto de los datos personales.

La entidad o empresa que emita el certificado será seleccionada por Facebook, pero debe ser un tercero cuya gestión esté libre de todo conflicto de interés que le reste independencia y ajena a cualquier tipo de subordinación respecto de Facebook

PARÁGRAFO: La entidad o empresa certificadora deberá ser autorizada por la autoridad competente del pais de su domicilio, sólo en el caso que la regulación del mismo exija dicha autorización para poder emitir certificaciones. Si en dicho país no se exige Io anterior. bastará con que la misma sea independiente, imparcial, profesional y especializada en temas de seguridad de la información.

ARTiCULO TERCERO: Ordenar a Facebook Colombia SAS que preste su colaboración para que Facebook Inc. y Facebook Ireland Limited cumplan las instrucciones y órdenes impartidas por esta Superintendencia en esta resolución.

ARTiCULO CUARTO: Notificar el contenido de la presente resolución a Facebook Inc. Facebook Colombia SAS y Facebook Ireland Limited, informándoles que contra el presente acto administrativo procede recurso de reposición ante el Director de Investigación de Protección de Datos Personales y de apelación ante el Superintendente Delegado para la Protección de Datos Personales, dentro de los diez (10) dias siguientes a la diligencia de notificación.”

No es fácil entender a veces una ley sobre tratados, sobretodo cuando esta se refiere a modificaciones sobre adiciones de tratados de zonas de libre comercio o de otro tipo. Es decir, no es fácil siempre examinar la sola materia de una ley aprobatoria, en realidad del tratado mismo, a menos que se recurra con cuidado a un contexto mínimo con el fin de saber exactamente de qué se habla, máxime si el examen es sobre un instrumento que modifica o adiciona otros.

Veamos el caso de la Ley 1898 de 2018 “Por medio de la cual se aprueba el “Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”, firmado en Paracas, ICA, República del Perú, el 3 de julio de 2015, y el ‘Segundo Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico’, firmado en Puerto Varas, el 1° de julio de 2016”.” ¿De qué trata exactamente?

Del solo texto se tiene que:

1. Se aprueban dos Protocolos Modificatorios (el primero y el segundo).
2. Que esos dos protocolos modificatorios lo son de un protocolo adicional.
3. Que ese protocolo adicional lo es del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.

Entonces, el orden de eventos es:

1. Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
2. Protocolo adicional.
3. Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
4. Segundo Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.

El epígrafe puede llamar a confusión, porque escribe “Segundo Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional República de Chile al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”, siendo que al mirar el texto normativo de la ley, bastante corto ya que no incluye los protocolos modificatorios, se ve que este segundo protocolo se elaboró en Chile, y no es como pareciera un modificatorio de ese país, sino aquel en el cual se redactó. ¿Y qué es la Alianza para el pacífico?

“La Alianza del Pacífico es un mecanismo de integración regional conformado por Colombia, Chile, México y Perú, constituido en abril de 2011 y formalizado el 6 de junio de 2012, en Paranal, Chile, con la suscripción del Acuerdo Marco.” (ver en https://www.cancilleria.gov.co/international/consensus/pacific-alliance)

Este tratado fue objeto de análisis en la Sentencia C-163/15 de la Corte Constitucional.

La Alianza del Pacífico es un acuerdo regional. La página oficial es https://alianzapacifico.net/. En concreto, una zona de libre comercio.

Hasta ahí, lo general. Lo que sigue es preguntarse cuál es el contenido de las modificaciones. Para ello hay que examinar los cuatro documentos señalados antes, o sea el acuerdo marco, el protocolo adicional y los dos protocolos modificatorios.

1. El Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico se encuentra en la página de la Cancillería colombiana en https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/alianza-del-pacifico/acuerdo_marco_alianza_del_pacifico_06_jun_2012_mejorado.pdf (9 páginas).
2. El Protocolo adicional se ve en http://www.sice.oas.org/trade/pac_all/index_pdf_s.asp (287 páginas).
3. El Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico se puede leer en http://apw.cancilleria.gov.co/tratados/AdjuntosTratados/718f5_alianzapacifico_m-primerprotocolomodificatoriodelprotocoloadicional2015-texto.pdf  (36 páginas).
4. El Segundo Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico  se puede leer en http://www.tlc.gov.co/loader.php?lServicio=Documentos&lFuncion=verPdf&id=78648&name=Segundo_Protocolo_Modificatorio_del_PA.PDF&prefijo=file (2 páginas).

Entonces: el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico contiene la parte constitutiva del acuerdo, el Protocolo adicional contiene en extenso las reglas de operación comercial, comenzando por la constitución de la zona de libre comercio:

“ARTÍCULO 1.1, Protocolo Adicional: Establecimiento de una Zona de Libre Comercio.
Las Partes, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo XXIV del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 y el Artículo V del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios, que forman parte del Acuerdo de Marrakech  por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, establecen una zona de
libre comercio””

Luego se plasman las reglas de juego generales (acceso a mercados, trato nacional, medidas arancelarias y no arancelarias, etc.) y por sectores (el capítulo 9 es sobre comercio transfronterizo de servicios) y por  materias (el capítulo 8 es contratación). El CAPÍTULO 13 es sobre Comercio Electrónico y el CAPÍTULO 14 es sobre
TELECOMUNICACIONES, por ejemplo. Así van estos dos capítulos:

“CAPÍTULO 13:Comercio Electrónico

ARTÍCULO 13.1: Definiciones

ARTÍCULO 13.2: Ámbito y Cobertura

ARTÍCULO 13.3: Disposiciones Generales

ARTÍCULO 13.4: Derechos Aduaneros

ARTÍCULO 13.5: Transparencia

ARTÍCULO 13.6: Protección de los Consumidores

ARTÍCULO 13.7: Administración del Comercio sin Papel

ARTÍCULO 13.8: Protección de la Información Personal

ARTÍCULO 13.9: Mensajes Comerciales Electrónicos no Solicitados

ARTÍCULO 13.10: Autenticación y Certificados Digitales

ARTÍCULO 13.11: Flujo Transfronterizo de Información

ARTÍCULO 13.12: Cooperación

ARTÍCULO 13.13: Administración del Capítulo

ARTÍCULO 13.14: Relación con otros Capítulos

CAPÍTULO 14:Telecomunicaciones

ARTÍCULO 14.1: Definiciones

ARTÍCULO 14.2: Ámbito de Aplicación

ARTÍCULO 14.3: Acceso y Uso de Redes y Servicios Públicos de
Telecomunicaciones

ARTÍCULO 14.4: Interconexión

ARTÍCULO 14.5: Portabilidad Numérica

ARTÍCULO 14.6: Acceso a Números de Teléfono

ARTÍCULO 14.7: Salvaguardias Competitivas

ARTÍCULO 14.8: Interconexión con Proveedores Importantes

ARTÍCULO 14.9: Tratamiento de los Proveedores Importantes

ARTÍCULO 14.10: Reventa

ARTÍCULO 14.11: Desagregación de Elementos de la Red

ARTÍCULO 14.12: Suministro y Fijación de Precios de Circuitos
Arrendados

ARTÍCULO 14.13: Co-ubicación

ARTÍCULO 14.14: Acceso a Postes, Ductos, Conductos y Derechos de
Paso

ARTÍCULO 14.15: Organismos Reguladores Independientes

ARTÍCULO 14.16: Autorizaciones

ARTÍCULO 14.17: Atribución, Asignación y Uso de Recursos Escasos

ARTÍCULO 14.18: Servicio Universal

ARTÍCULO 14.19: Transparencia

ARTÍCULO 14.20: Roaming Internacional

ARTÍCULO 14.21: Flexibilidad en la Elección de Tecnologías

ARTÍCULO 14.22: Solución de Controversias sobre Telecomunicaciones

ARTÍCULO 14.23: Relación con otros Capítulos

Anexo Proveedores de Telefonía Rural – Perú”

No menciono esos sectores solamente por ser mi área de experticio, sino porque son materia del Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. En este Protocolo Modificatorio, artículo 2, se hacen modificaciones al cap. 13 y en el art. 3 al cap. 14 del Protocolo Adicional , así:

“ARTICULO 2

Modificaciones al Capítulo 13 (Comercio Electrónico)

Modificar el Capítulo 13 (Comercio Electrónico) del Protocolo Adicional como sigue:

(a) Se enmiendan los siguientes Artículos:

(i)     13.1 (Definiciones);

(ii)     13.2 (Ámbito y Cobertura), y

(iii)     13.6 (Protección de los Consumidores).

(b)     Se reemplaza el Artículo 13.11 (Flujo Transfronterizo de Información) por el
Artículo 13.11 (Transferencia Transfronteriza de Información por Medios
Electrónicos).

(c)     Se adicionan los siguientes Artículos:

(i)     13.4 bis (No Discriminación de Productos Digitales), y

(ii)     13.11 bis (Uso y Localización de Instalaciones Informáticas).

Las modificaciones a las que se refiere este Artículo se incorporan al Capítulo 13 (Comercio Electrónico) del Protocolo Adicional, el cual se adjunta al presente Protocolo
Modificatorio como Anexo 2, y forma parte integrante del Protocolo Adicional.

ARTÍCULO 3

Modificaciones al Capítulo 14 (Telecomunicaciones)

Modificar el Capítulo 14 (Telecomunicaciones) del Protocolo Adicional como
sIgue:

(a)     Se enmiendan los siguientes Artículos:

(i)     14.20 (Roaming Internacional), y

(ii)     14.22(a) (Solución de Controversias sobre Telecomunicaciones).

(b)     Se adicionan los siguientes Artículos:

(i)     14.3 bis (Utilización de las Redes de Telecomunicaciones en
Situaciones de Emergencia);

(ii)     14.6 bis (Equipos Terminales Móviles Hurtados, Robados o
Extraviados);

(iii)     14.6 ter (Banda Ancha);

(iv)     14.6 quáter (Neutralidad de la Red);

(v)     14.15 bis (Cooperación Mutua y Técnica);

(vi)     14.19 bis (Calidad de Servicio), y

(vii)     14.21 bis (Protección a los Usuarios Finales de Servicios de
Telecomunicaciones).” (tomado del Primer Protocolo Modificatorio)

Esto no es de lo único que se ocupa el Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. También se ocupa de cosméticos (Cap. 1) y otros asuntos generales de la gestión de la zona de libre comercio.

El Segundo Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico trata de una modificación a la Comisión de Libre Comercio.

Formulado el ejercicio así, podemos responder de qué trata la Ley 1898 de 2018: de modificaciones sobre el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, en las partes de cosméticos, comercio electrónico y telecomunicaciones, y de algunos ajustes sobre aspectos generales de aquel. Lo de “ter”, “quáter” y bis, son nuevas inserciones para no alterar la numeración original del texto donde ocurre la adición (bis es la segunda, ter la tercera y quáter la cuarta).

Ahora bien, el análisis del fondo es asunto distinto, porque debe leerse la forma como son presentadas las adiciones o modificaciones, porque en el Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico se reproduce los capítulos completos objeto de adición o modificación de textos, por ello primero, en el primer protocolo modificatorio, va la indicación de lo que se modifica o adiciona y más adelante todo el capítulo como queda. Así, el siguiente texto no es del primer protocolo sino del protocolo adicional, tal como se ve en el anexo respectivo:

“ARTÍCULO 13.7, Protocolo Adicional: Administración del Comercio sin Papel
1. Cada Parte se esforzará por poner a disposición del público en forma electrónica todos los documentos de administración del comercio.”

En efecto, se lee en el cuerpo del Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico:

“ARTÍCULO 2
Modificaciones al Capítulo J3 (Comercio Electrónico)
Modificar el Capítulo 13 (Comercio Electrónico) del Protocolo Adicional como
sigue:
(a) Se enmiendan los siguientes Artículos:

(i)     13.1 (Definiciones);
(ii)     13.2 (Ámbito y Cobertura), y
(iii)     13.6 (Protección de los Consumidores).
(b)     Se reemplaza el Artículo 13.11 (Flujo Transfronterizo de Información) por el
Artículo 13.11 (Transferencia Transfronteriza de Información por Medios
Electrónicos).
(c)     Se adicionan los siguientes Artículos:
(i)     13.4 bis (No Discriminación de Productos Digitales), y
(ii)     13.11 bis (Uso y Localización de Instalaciones Informáticas).
Las modificaciones a las que se refiere este Artículo se incorporan al Capítulo 13
(Comercio Electrónico) del Protocolo Adicional, el cual se adjunta al presente Protocolo Modificatorio como Anexo 2, y forma parte integrante del Protocolo Adicional. “

O sea que tanto el Primer Protocolo Modificatorio del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico como el segundo, no son en su totalidad modificaciones o adiciones, sino que además son el nuevo texto del protocolo adicional, que va como anexo.

Noción

Un tesauro es requisito de los mejores sistemas de recuperación de información, y es terreno de especialistas.

La palabra tesauro responde a las siguientes nociones:

“Etimológicamente viene del latín y su significación era tesoro. Definición que tiene poco que ver con el concepto que tiene hoy para un documentalista, así la norma ISO 2788 / TC 46 «Principes directeurs pour létablissement et le devellopement de thesaurus monolingues», nos dice que estos se pueden definir según su función y según su estructura:

  – Por su función. Como un instrumento de control terminológico utilizado para trasponer a un lenguaje más estricto el idioma natural empleado en los documentos y por los indizadores.

  -Por su estructura. Es un vocabulario controlado y dinámico de términos que tienen entre ellos relaciones semánticas y genéricas y que se aplica a un dominio particular del conocimiento.

  P. Levery, es el puente entre el lenguaje del informado (documentalista) y el lenguaje del no informado (usuario)” (Universidad de Salamanca, fuente: http://sabus.usal.es/docu/pdf/Tesauro.PDF).

La norma ISO actual es otra: ISO 25964-1:2011: “Information and documentation — Thesauri and interoperability with other vocabularies — Part 1: Thesauri for information retrieval” .

Ejemplo en el campo TIC

La UNESCO tiene un tesauro de información y comunicación, dentro del Tesauro Unesco, de alcance general:

“El Tesauro de la UNESCO es una lista controlada y estructurada de términos para el análisis temático y la búsqueda de documentos y publicaciones en los campos de la educación, cultura, ciencias naturales, ciencias sociales y humanas, comunicación e información. Continuamente ampliada y actualizada, su terminología multidisciplinaria refleja la evolución de los programas y actividades de la Organización.

El Tesauro contiene 7,000 términos en inglés y en ruso, y 8,600 en francés y en español” (ver Ver: http://www.iso.org/iso/catalogue_detail.htm?csnumber=53657).

Como mi especialidad es el área de las comunicaciones, como ilustración señalo que este tesauro tiene siete listas principales, de las cuales la 5ª es “Información y comunicación”, descompuesta en estos microtesauros:

“5.05 Ciencias de la información,

5.10 Investigación y política de la comunicación,

5.15 Gestión de la información,

5.20 Industria de la información,

5.25 Sistemas de información documental,

5.30 Fuentes de información,

5.35 Tratamiento de la información documental,

5.40 Tecnología de la información (programas),

5.45 Tecnología de la información (equipos));” (misma fuente)

El 5.10 contiene, por ejemplo, este término:

“Término:    Investigación sobre la comunicación   [560]    registro siguiente

MT 5.10 Investigación y política de la comunicación

TE Estudio de audiencia    [175]

      UP Análisis de audiencia

….TE2 Cifra de tirada    [28]

….TE2 Medición de audiencia    [28]

….TE2 Participación del público    [51]

….TE2 Reacción del público    [90]

TE Historia de la comunicación    [187]

TE Impacto de la comunicación    [773]

      UP Efectos de la comunicación

TE Psicología de la comunicación    [158]

TE Sociología de la comunicación    [306]

….TE2 Opinión pública    [354]

TE Teoría de la información    [159]

      UP Contenido

      UP Emisor

      UP Mensaje

      UP Receptor

      UP Teoría de la comunicación

….TE2 Código    [51]” (ibid.)

Los grupos de letras MT, TE y otras corresponden a “símbolos” propios de la jerga de la elaboración de tesauros:

“Significado de los símbolos

NA – Nota de alcance: indica la utilización a que se destina un descriptor.

MT – Microtesauro: número y nombre del microtesauro al que pertenece un término.

UP – Utilizado por: indica un no descriptor, es decir, un sinónimo o término muy cercano al descriptor.

USE – Utilizar: indica el término preferido, es decir, el descriptor.

TG – Término genérico: indica el término más amplio.

TE – Término específico: indica el término más restringido.

TR – Término relacionado: indica la relación entre descriptores unidos por una asociación de ideas” (Fuente: http://databases.unesco.org/thessp/help.html#sn) .

Ahora tiene la idea de qué es un tesauro.

Hablemos de un tesauro de uso diario: el de medios de comunicación. ¿No se ha preguntado cómo hacen los grandes medios de comunicación para clasificar la información disponible, de tal manera que pueda encontrarse más fácilmente y, además, información relacionada? Para eso existe el IPTC (http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/9799/tesauros_garcia_ICT_2007.pdf?sequence=1).

Cómo se hace un tesauro de medios: http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/9799/tesauros_garcia_ICT_2007.pdf?sequence=1.

Se ha expedido la Ley 1952 de 2019 «“POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO SE DEROGAN LA LEY 734 DE 2002 Y ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA LEY 1474 DE 2011, RELACIONADAS CON EL DERECHO DISCIPLINARIO”. Presento unos breves apuntes sobre esta ley.

Con respecto de la Ley 734 de 2002 y otros regímenes disciplinarios se lee:

“Artículo 265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro
(4) meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes
disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43,44,45,46,47,48,
49,50, 51, 2,53,54,55,56, 57,58,59,60 Y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los
numerales 21, 22, 23 Y 24 del artículo 70 del Decreto-ley 262 de 2000. Los
regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia.

Los artículos 33,101,102,208,209,210,211,212,213,214,215,216,217,
218, 219, 220, 221,222, 223, 224, 225,226,227,228,229,230,231,232,233,
234, 235 Y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en
vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación.”

Es muy similar el texto y la estructura a la ley 734. Hay cambios como “prescripción” (art. 33, Ley 1952) en lugar de “caducidad” (art. 30, Ley 734, que incluía la prescripción luego de la decisión final), o la inclusión de la interrupción de la prescripción (art. 33, Ley 1952), o en la organización de las faltas, que ahora se listan conforme el interés jurídico presuntamente afectado. Por ejemplo, en el art. 48 de la Ley 734 se listan 66 conductas de faltas gravísimas y 7 parágrafos, ahora, se dividen en artículos, como:

“TíTULO ÚNICO

LA DESCRIPCiÓN DE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR

CAPíTULO I

Faltas gravísimas

Artículo 52.· Faltas relacionadas con la infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario.

(…)

Articulo 53. Faltas relacionadas con la libertad y otros derechos fundamentales.”

Desde luego, hay cambios sustanciales, como la extensión de quiénes son sujetos procesales.

Mientras que la Ley 734 de 2002 se habla en el Título I del Libro I “PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY DISCIPLINARIA”, en la Ley 1952 de 2019 se habla de “PRINCIPIOS Y NORMAS RECTORAS DE LA LEY DISCIPLINARIA” en el Título I del Libro I, y se agrega, por ejemplo, lo siguiente:

“Artículo 20, L. 1952/19. Congruencia. El disciplinado no podrá ser declarado responsable por hechos ni faltas disciplinarias que no consten en el auto de citación a audiencia y formulación de cargos, sin perjuicio de la posibilidad de su variación.”

Esto posiblemente es un principio. Como este:

“Artículo 13, L. 1952/19. Investigación integral. Las autoridades disciplinarias tienen la
obligación de investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que
demuestren la existencia de falta disciplinaria y la responsabilidad del
investigado y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de
responsabilidad. “

Una norma rectora puede ser esta, nueva con respecto a la Ley 734/02:

“
Artículo 21, L. 1952/19. Cláusula de exclusión. Toda prueba obtenida con violación de los derechos y garantías fundamentales será nula de pleno derecho, por lo que deberá excluirse de la actuación procesal.”

Esto puede considerarse relacionado con la materia de mi nota “La prueba ilegal y la prueba ilícita en Colombia frente al deber de debida valoración de pruebas”.

La denominación “sujetos disciplinables” de la Ley 734 de 2002 se mantiene. Cambia, entre otras cosas, que ya no se habla de adquisición de calidad de investigado sino de adquisición de calidad de disciplinado. Veamos:

“Inc. 1o, Artículo 91, L. 734/02.Calidad de investigado. La calidad de investigado se adquiere a partir del momento de la apertura de investigación o de la orden de vinculación, según el caso.”

Mientras que consta en la nueva ley:

“Inc. 1o, Artículo 111, l. 1952/19. Calidad de disciplinado. La calidad de disciplinado se
adquiere a partir del momento del auto de apertura de investigación o la orden
de vinculación. “

En cuanto a particulares, se lee por ejemplo lo siguiente:

“Artículo 69, Ley 1952/19. Normas aplicables. régimen disciplinario para los
particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las
inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el
catálogo especial de faltas imputables a los mismos.

Artículo 70, L. 1952/19. Sujetos disciplinables. presente régimen se aplica a los
particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria;
que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o
supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia.

Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin
perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.

Se
entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición
legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas
exclusivas de los órganos del No serán disciplinables aquellos
particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas
actividades desempeñen funciones públicas, evento en el, cual resultarán
destinatarios de las normas disciplinarias.

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian,
liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del
presupuesto las entidades públicas o estas últimas han. destinado para
su utilización con fines específicos.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será
exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva,
según caso. “

También se incluye en la Ley 1952/19 un apartado especial sobre notarios, como en la Ley 734/02.

La carga de la prueba para el Estado se mantiene, de manera que el art. 128 de la Ley 734/02 se mantiene como el art. 147 de la L. 1952/19.

En relación con la materia de mi nota “Las preguntas autoincriminatorias en el derecho disciplinario en Colombia”, existe el siguiente texto:

“Artículo 173, L. 1952/19. Prohibición. El funcionario se abstendrá de sugerir
respuestas, de formular preguntas capciosas y de ejercer violencia sobre el
testigo o de preguntar su opinión salvo que se trate de testigo cualificado,
técnica, científica o artísticamente.

Esta prohibición se hará extensiva a los sujetos procesales. “

Hasta donde he podido ver, no hay previsión similar en la Ley 734 de 2002, si bien tal clase de preguntas no pueden tenerse como aceptables legalmente, según mi nota.

Vistos estos breves apuntes, se sugiere el examen cuidadoso de la nueva ley disciplinario.

En Bogotá se ha decretado emergencia ambiental por presencia de exceso de material particulado respecto de los estándares determinados como aceptables, lo que ha determinado que la administración distrital modifique el ámbito geográfico y el horario de la medida denominada “pico y placa”, una política sobre restricciones en movilidad en transporte público y privado. Aunque hay información en medios de comunicación, el detalle de la restricción temporal debe examinarse en la norma que la dispone, en este caso el Decreto 57 de 2019 del Distrito Especial de Bogotá, el cual invito a consultar aquí.

Es una norma que puede resultar interesante de analizar en perspectiva de la teoría regulatoria, además de su interés efectivo para quienes usan transporte automotor en la capital de Colombia.

La personas suelen creer que “argumento” es sinónimo de “buen argumento”, cuando lo cierto es que un argumento puede ser pésimo y seguir siendo argumento. La lógica se ocupa precisamente de examinar un argumento con el fin de determinar si está bien construido, o lo contrario, lo que es distinto a si es verdadero o no. De hecho, las falacias son argumentos falsos con apariencia de argumentos correctos.

Ante diversas posiciones sobre el plazo para contestar demandas de acción popular, el Consejo de Estado se ocupó de este tema en la siguiente sentencia:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03843-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE GIRARDOT – CUNDINAMARCA

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE GIRARDOT

Se trata de una demanda de acción de tutela,

“…en razón a que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot tuvo por no contestada la demanda presentada por la entidad territorial y se abstuvo de computar el término de traslado según lo previsto en el artículo 199 del CPACA.” (citado de la sentencia)

Lo ocurrido fue lo siguiente:

“El 17 de enero de 2017, el ciudadano Rodrigo Medina Rodríguez radicó una acción popular en contra del Municipio de Girardot, la cual correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Girardot, despacho judicial que profirió auto admisorio el 24 de enero de 2017.

El 15 de febrero de 2017, el Municipio de Girardot fue notificado mediante correo electrónico de la admisión de la demanda.

El 6 de abril de 2017, el Municipio de Girardot radicó escrito de contestación a la demanda.

Mediante providencia de 16 de mayo de 2017, el juzgado demandado tuvo por no contestada la demanda por parte del Municipio de Girardot y la señora Ana Lucia Carvajal Barrios, y fijó fecha para llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento.” (citado de la sentencia)

El municipio presentó recurso de reposición, que fue despachado así:

“En auto de 13 de junio de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot negó el recurso de reposición con fundamento en que el artículo 22 de la Ley 472 de 1998 establece que el traslado al demandado es de 10 días, dentro de los cuales debe ser contestada la demanda. También expuso que el artículo 6 de la Ley 472 de 1998 reviste a la acción popular de un trámite preferencial, razón por la cual, los términos concedidos en dicha regulación especial son únicamente los allí establecidos.” (citado de la sentencia)

El municipio solicitó luego nulidad de todo lo actuado, lo cual fue rechazado por el juzgado “en razón a que no se encontraba prevista como causal en el artículo 133 del C.G.P”, lo que provoca la acción de tutela que es estudiada por el Consejo de Estado. Se tiene como problema jurídico lo siguiente:

“De acuerdo con lo planteado en la impugnación y en la acción de tutela, a la Sala le corresponde resolver: ¿Incurre en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial con vulneración del debido proceso, la autoridad judicial que en providencia tuvo por no contestada la demanda en una acción popular al considerar que el término de traslado debía contarse desde la fecha de la notificación por correo al buzón electrónico de la entidad estatal y no una vez vencido el plazo de 25 días contados a partir de la misma notificación?” (citado de la sentencia)

El Consejo de Estado no reconoce prosperidad a la acción de tutela, en la medida en que consideró que no estaba llamado a analizar el caso como si fuera juez de instancia, sino solamente por revisar si la interpretación atacada se produjo con la debida argumentación, que no podía entrar a debatir.

“Las consideraciones anteriores suponen, adicionalmente, que no se trata simplemente de la apreciación que el juez de tutela tenga sobre la disposición aplicable, o sobre la manera en que ella debe ser interpretada, pues tales apreciaciones están reservadas a los jueces de instancia, especializados en la materia. Bajo tales parámetros, si la aplicación de una disposición en particular en la jurisdicción competente para resolver el caso resulta de su análisis razonable y lógica, no hay lugar a configurar el defecto sustantivo, como tampoco él se configura cuando la interpretación que se le da a la fuente formal que se utiliza para resolver el caso es igualmente razonable y lógica. ” (citado de la sentencia)

Lo que nos interesa aquí es que la sala sienta posición sobre el plazo para contestar una acción popular, para lo cual incluyó consideraciones de derecho procesal electrónico. Señala:

“En este sentido, la Sala observa que las reglas previstas en la Ley 472 de 1998  deben complementarse con lo establecido en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011,  en particular cuando la notificación del auto admisorio se efectúa  por medio electrónico  a una entidad pública, al Ministerio Público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil, por lo que debe entenderse que los diez (10) días de traslado  que fija el artículo 22 de la Ley 472 de 1998 deben contarse una vez hayan trascurrido  los veinticinco (25) días de la citada disposición 199, con el cumplimiento de los demás requisitos establecidos  en esta norma, teniendo en cuenta que a la expedición de la Ley 472 no existía la notificación a la dirección electrónica y que es ahora el medio empleado cuando se trata de las entidades citadas.

Lo anterior, en atención a que el inciso tercero del artículo 21 de la Ley 472 prevé lo siguiente:

“Cuando se trate de entidades públicas, el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a su representante legal o a quien éste haya delegado la facultad de recibir notificaciones, todo de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo”, hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).”

El texto a que se refiere el Consejo de Estado es este:

“Artículo 199, Ley 1437/11. Notificación personal del auto admisorio y del mandamiento de pago a entidades públicas, al Ministerio Público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil. El auto admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 de este código. 

De esta misma forma se deberá notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares inscritos en el registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir notificaciones judiciales. 

El mensaje deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de la demanda. 

Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. El secretario hará constar este hecho en el expediente. 

En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso. 

En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo. En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior. 

La notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte demandada.” (he resaltado)

Y agrega el Consejo de Estado aplicando el caso general a una acción popular:

“En consecuencia, la notificación personal del auto admisorio de una demanda en acción popular, que se realice a la dirección electrónica de las entidades públicas, al Ministerio Público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a particulares que deban estar inscritos en el registro mercantil, deberá realizarse mediante mensaje dirigido al buzón electrónico a que se refiere el artículo 197 del CPACA, o a la dirección electrónica que los particulares tengan registrada en los registros mercantiles y dispuestas para recibir notificaciones judiciales, con copia de la providencia a notificar y de la demanda. Las copias de la demanda y sus anexos quedarán en la Secretaría a disposición del notificado y el traslado de los diez (10) días a que se refiere el artículo 22 de la Ley 472 de 1998, sólo comenzará a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de la última notificación, en los términos del artículo 199 del CPACA.” (citado de la sentencia)

Pero eso aplica a toda situación procesal análoga.

Una actuación precipitada raramente tiene un buen resultado a mediano o largo plazo. Quizás a corto plazo provoque a satisfacción, o algo que “vender” al cliente (llámense ciudadanos, poderdante, etc.). Siempre hay que pensar antes de actuar, salvo que algún imponderable lo impida. Sobre esto mismo ver mis notas “Derecho y Ciudadanía No. 3: Deje de juzgar el mundo cegado por lo emocional” o “El presupuesto público, ese gran desconocido”, que tienen que ver con actuar siempre con la cabeza. En esta ocasión, vale la pena traer a cuenta esta cita de un manual de ajedrez, sobre la importancia de ponderar cada movimiento antes de hacerlo, en especial el jaque. Esto aplica a todo, insisto, a un acto regulatorio, a la interposición de un recurso en un juzgado, a una medida administrativa, etc..

Ya he escrito acerca de que “La detención no es una carga que deba soportar todo ciudadano”. Sin duda, una absolución penal es un primer paso hacia una responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad, no obstante, aún falta considerar otros elementos, porque puede suceder que la privación de la libertad se haya presentado con ocasión de la conducta de la víctima, en especial si esta incurrió en irregularidades que, si bien no dieron lugar a sanción penal, sí por lo menos obligaba a considerar que existían buenas razones para detenerla. Un caso así se presentó, con ocasión de una contratación pública que no era precisamente transparente. Se trata de la siguiente sentencia:

“Bogotá D.C., tres (03) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Proceso número: 15001233100020030261101 (44520)
Demandantes: Mario Ernesto Vacca Gámez y otros
Demandados: Nación-Ministerio del Interior y de Justicia y Fiscalía
General de la Nación
Acción: Reparación directa”

El caso es interesante además porque muestra lo que sucede cuando alguien participa en un trámite irregular. Eso no impide que se meta en problemas.

¿Qué fue exactamente lo que pasó? Resumo: un funcionario delegado contrata la compra de unos bienes en forma directa debido al monto, y se observan algunos cuestionamientos a esa compra. Se abre indagación penal y el funcionario pasa un tiempo en detención domiciliaria, hasta que es absuelto. El funcionario luego demanda al Estado por responsabilidad estatal. En primera instancia gana, ante el Consejo de Estado pierde, dado que igual la contratación sí levantaba serias inquietudes en materia de legalidad.

“El principio de planeación implicaba que debía analizarse la necesidad de dar los
regalos, si ello satisfacía el interés público y las necesidades de la comunidad,
así como hacer un estudio de mercado con miras a establecer en que momento
debía haberse adquirido los juguetes que debían comprarse.

En el sublite, se observa que en menos de tres días se realizó la compra de los juguetes y no hubo un mayor análisis de mercado, aspecto este improvisado que llevó a que con posterioridad se discutiera que los juguetes variaron en su precio dada la época en que se adquirieron.

Ahora bien, el demandante señaló que la etapa previa del contrato estuvo a cargo del secretario de hacienda, sobre el particular, debe indicarse que la delegación de la contratación no estuvo a cargo de aquel, sino como el mismo señor (…) lo señaló, la celebración del contrato estaba a su cargo y por ende, debía verificar los aspectos pertinentes al proceso de selección del contratista; en otras palabras, era el señor (…) el cabeza de la contratación y el responsable de firmar el contrato que fue cuestionado, por lo que no podía excusarse, simplemente, con el dicho de que las cotizaciones las realizó el Secretario de Hacienda y hubo una revisión al contrato por parte de éste, como si su función se limitara a firmar los mismos sin objeción alguna.

En el sublite, no hubo un mayor análisis de mercado y esto llevó a la fiscalía a observar que además de vulnerarse los principios de selección objetiva, se había podido incurrir en un delito y, si bien es cierto la investigación culminó con sentencia absolutoria a favor del aquí actor, el hecho de que en el proceso penal se indicara que no hubo un delito, no significa que el señor (…) no hubiese cometido irregularidades en materia de contratación.” (citado de la sentencia)

En materia de responsabilidad estatal por privación de la libertad, el Consejo de Estado aplica el esquema de la culpa civil.

“…es relevante recordar que la Sala ha determinado que
cuando se trata de acciones de responsabilidad patrimonial, el dolo o culpa grave
que allí se considera, se rige por los criterios establecidos en el artículo 63 del
Código Civil.

(…)

En otras palabras, cuando se hace el análisis de la culpa desde la perspectiva
del Código Civil, la degradación o calificación de dolosa o gravemente culposa,
no se deriva de las características subjetivas del agente, sino de una posición
relacional objetiva, esto es, a la luz de la confrontación de la conducta de quien
fue investigado con un estándar objetivo de corrección que utiliza el modelo de conducta, conocido desde antaño del buen pater familias, para cuya
conformación debe tenerse presente las reglas propias de las funciones, profesiones u oficios desarrollados. Esto es, a manera de ejemplo, es dable
sostener que el buen profesional de la medicina diligencia correctamente las
historias clínicas y que todo conductor conoce y acata las normas de tránsito.

La anterior tesis ha sido aplicada por la Sección Tercera del Consejo de Estado frente a casos en los que personas que han sido privadas de la libertad por orden judicial y posteriormente absueltas, dieron lugar de manera clara e injustificada al hecho dañoso y asimismo a la configuración de la causal de exoneración, en virtud de la culpa de la víctima, el que no solo se circunscribe a la conducta que dio origen a la investigación penal –señalada en párrafos anteriores-, sino también a otras actuaciones de la víctima que dieron lugar a la imposición de la medida, tal y como sería que aquella en el proceso penal asumió una conducta dolosa o gravemente culposa que no permitió el avance de la investigación, verbi gratia, cuando el perjudicado da varias declaraciones, contradictorias entre sí ante la autoridad judicial, que conllevan a esta a mantener la medida de privación, o que sin estar privado de la libertad, la víctima no compareció al proceso lo que conllevó a que se dictara en su contra medida de aseguramiento a fin de garantizar la continuidad de la investigación penal.” (citado de la sentencia)

Recuerde que en función pública, usted responde por lo que hace o deja de hacer. Si actuó por instrucciones de alguien, eso no lo excusa (ver mi nota “Todo trabajador o funcionario tiene derecho a expresar lo que su conciencia le dicte, y a actuar en consecuencia”). El de las instrucciones también responderá. Así las cosas, a la hora de determinar si la privación de la libertad y posterior absolución del funcionario daba lugar a responsabilidad estatal en la sentencia en comento, se advierte:

“…si bien la absolución devino porque no se acreditó el referido
elemento subjetivo del tipo penal imputado, esto es, que se hubiere obtenido un
provecho ilícito, tal situación no desdibuja las irregularidades que se presentaron
en la contratación, que aunque en la sentencia penal se señaló que no
alcanzaban a revestir el tipo penal, sí existieron, lo que da cuenta de que la
actuación del señor (…), si bien no alcanzó a tener connotación frente
a la responsabilidad penal, sí incidió en la investigación penal adelantada en su
contra.

Dicho de otra manera, aun cuando aquí no se debate la responsabilidad penal ni
se cuestiona la decisión de fondo proferida por la jurisdicción ordinaria, sí se
advierte que las circunstancias en las que se presentaron los hechos que sirven
de sustento a la demanda dan cuenta de varias situaciones que involucraron al
procesado y mediaron para la imposición de la medida de aseguramiento que se
tradujo en la restricción de su libertad.” (citado de la sentencia)

Se está discutiendo es la conducta de la persona privada de la libertad.

La conclusión del Consejo de Estado es la siguiente:

“Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la causa determinante del
daño en el caso bajo estudio no fue la actuación de la Fiscalía al imponer medida
de aseguramiento al aquí demandante, sino justamente las irregularidades
anotadas en precedencia -que involucran al aquí actor-, quien, de acuerdo con
las pruebas obrantes en el expediente, dio lugar a la investigación que se
adelantó en su contra y a las decisiones proferidas por la Fiscalía, razón por la
cual se revocará la sentencia de primera instancia.” (citado de la sentencia)

“Trayendo a cuento” es una serie de citas que se consideran relevantes para llamar la atención sobre un tópico, que se indica brevemente.

Ya me he referido a la existencia de dogmas laicos que afectan la libertad de pensamiento y de conciencia (ver mis nota “El derecho a discrepar de posiciones generalmente aceptadas (o sea de los dogmas pero de origen laico)» o “Todo trabajador o funcionario tiene derecho a expresar lo que su conciencia le dicte, y a actuar en consecuencia”, aquí el dogma laico es que todo trabajador debe aceptar lo que dice el patrono como si fuera el oráculo de Delfos). Es hora de llamar a reflexionar en el laicismo como expresión de fanatismo religioso. Para ello, recordaremos una cita de Norberto Bobbio:

En Colombia existen muchas normas de las cuales no sabíamos su existencia. Una de ellas es el artículo 102 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Ese artículo 102 se refiere a la posibilidad de realizar el servicio militar obligatorio (Ley 48 de 1993, Ley 1861 de 2017), supuestamente a ser acabado durante el gobierno de Juan Manuel Santos, mediante la realización de servicio ambiental. El texto del art. 102 de la Ley 99 de 1993 es como sigue:

“ARTICULO 102, L. 99/93. Del Servicio Ambiental. Un 20% de los bachilleres seleccionados para prestar el Servicio Militar Obligatorio, prestarán servicio ambiental, preferiblemente entre quienes acrediten capacitación en las áreas de que trata esta Ley.

 

El servicio ambiental tiene por objeto prestar apoyo a las autoridades ambientales, a las entidades territoriales y a la comunidad en la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Tendrá las siguientes funciones:

 

(a) educación ambiental;

 

(b) organización comunitaria para la gestión ambiental;

 

(c) prevención, control y vigilancia sobre el uso del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

 

El servicio ambiental estará dirigido por el Ministerio de Defensa en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente, será administrado por las entidades territoriales y se validará como prestación del Servicio Militar Obligatorio.”

Este artículo, como nunca se atendió, fue recuperado por un ciudadano colombiano mediante acción de cumplimiento, la cual finalmente se decidió ordenar al Ministerio de Defensa cumplir con ese artículo y responde a los siguientes datos:

“CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00208-01(ACU)

Actor: ENRIQUE ARBELAEZ MUTIS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS”

En 1994 se había creado la opción de Servicio militar obligatorio en educación ambiental:

“Artículo 2.3.3.4.1.2.5, Decreto 1075 de 2015 “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”. Servicio militar obligatorio en educación ambiental. Según lo dispone el artículos 102 de la Ley 99 de 1993, un 20% de los bachilleres seleccionados para prestar el servicio militar obligatorio, deberán hacerlo en servicio ambiental.

De dicho porcentaje, un 30% como mínimo prestará su servicio en educación ambiental. Los bachilleres restantes lo prestarán en las funciones de organización comunitaria para la gestión ambiental y en la prevención, control y vigilancia sobre el uso del medio ambiente y los recursos naturales.

Para prestar el servicio militar obligatorio en la educación ambiental, los bachilleres que así lo manifiesten deberán acreditar una de las siguientes condiciones:

1. Haber participado en un Proyecto Ambiental Escolar.

2. Haber prestado el servicio social obligatorio en Educación Ambiental.

3. Haber integrado o participado en grupos ecológicos o ambientales, o

4. Haber obtenido el título de bachiller con énfasis en agropecuaria, ecología, medio ambiente, ciencias naturales o afines o acreditar estudios de igual naturaleza.

Para prestar el servicio militar obligatorio en servicio ambiental distinto al de educación ambiental, los Ministerios de Educación Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conjuntamente con las secretarías de educación de la jurisdicción respectiva, coordinarán con los distritos militares donde se realiza la selección, programas de capacitación en estrategias para la resolución de problemas ambientales de acuerdo con los lineamientos de la Política Nacional de Educación Ambiental.

Parágrafo. La duración y las características específicas de la prestación del servicio militar obligatorio en servicio ambiental, serán fijadas de acuerdo con el artículos 13 de la Ley 48 de 1993.

(Decreto 1743 de 1994, artículo 8°).”

Existe igualmente la Ley 4 de 1991 “por la cual se dictan normas sobre orden público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones” sobre servicio militar obligatorio para bachilleres en la Policía Nacional, entre otros aspectos.

Como en la sentencia del Consejo de Estado se discutió si el servicio militar ambiental era aplicable a la policía, el Consejo de Estado en la sentencia indicada advirtió:

“… la Ley 99 de 1993 en su artículo 102, que se pide cumplir, señaló que “un 20% de los bachilleres seleccionados para prestar el Servicio Militar Obligatorio, prestarán servicio ambiental”, es decir, la norma no calificó el bachiller que presta el servicio ambiental y en ese orden de ideas, haciendo una interpretación sistemática con lo anteriormente trascrito, es claro que el 20% exigido no solo corresponderá a los auxiliares de policía sino que incluye a los soldados bachilleres, en consecuencia, tanto la Policía como el Ejército, son llamados a cumplir este imperativo legal, es decir, el Ministerio de Defensa Nacional.

La Sala observa que frente a esta entidad existe un mandato imperativo e inobjetable, pues contrario a lo alegado por el impugnante, la norma es clara, expresa y exigible, por tanto no requiere reglamentación alguna por parte del Gobierno Nacional, ejemplo de ello es el Instructivo No. 044 SUDIR – DITAH de 16 de septiembre de 2008 suscrito por el Subdirector General de la Policía Nacional…” (C. de E., Sala de lo Contencioso, Secc. Quinta, Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00208-01(ACU), ya mencionada)

Se ordenó por tanto al Ministerio de Defensa cumplir con lo previsto en el art. 102 de la Ley 102 de 1993.

El servicio militar obligatorio depende de lo previsto en el artículo 216 Constitucional:

“Artículo 216. La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas.

La Ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo.”

Actualmente, la Ley 1861 de 2017 “por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”, modificó el artículo 102 de la Ley 99 de 1993 de la siguiente manera:

“Artículo 16, L. 1861/17. Protección al Medio Ambiente. Mínimo el 10% del personal incorporado por cada contingente prestará servicio ambiental, preferiblemente entre quienes certifiquen capacitación y/o conocimientos en las áreas de que trata la Ley 99 de 1993 o la normatividad vigente en la materia.

El servicio se prestará siendo orgánico de una unidad militar o policial.

Parágrafo 1°. El Gobierno nacional a través del Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentarán lo dispuesto en el presente artículo en un término no superior a seis (6) meses.

Parágrafo 2°. El Comandante de la Unidad Militar que incumpla lo preceptuado en el presente artículo, será objeto de sanción disciplinaria. “

Mediante Decreto 977 de 2018 se reglamentó la Ley 1861 de 2017. Allí se lee:

“Artículo 1°, D. 977/18. Modifíquese el Capítulo 4 del Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto número 1070 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, el cual quedará así:

(…)

Artículo 2.3.1.4.2.5. Definición Servicio Ambiental. Se entenderá por servicio ambiental las actividades de apoyo tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales renovables, en desarrollo de la misión constitucional de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, el cual se prestará siendo orgánico de la unidad militar o policial. 

 

Artículo 2.3.1.4.2.6. Actividades básicas de apoyo para la protección del ambiente. El Ministerio de Defensa Nacional en articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible definirán los lineamientos de las actividades básicas de apoyo tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales renovables, en el marco de la prestación del servicio militar obligatorio y en desarrollo de la misión constitucional de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. 

 

Parágrafo 1°. El Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con el Comando General de las Fuerzas Militares y la Dirección General de la Policía Nacional, mediante acto administrativo definirán las actividades de apoyo específicas internas, externas y su priorización, tendientes a la protección del ambiente y los recursos naturales renovables. 

 

Parágrafo 2°. Las actividades de apoyo para la protección del medio ambiente se adelantarán sin perjuicio de la naturaleza del servicio militar obligatorio. 

 

Artículo 2.3.1.4.2.7. Capacitación. Dentro de la formación militar o policial básica, se capacitará al personal incorporado que cumpla actividades de protección del ambiente y los recursos naturales renovables, en estos temas, de acuerdo a la misión de cada una de las Fuerzas. 

 

Artículo 2.3.1.4.2.8. Registro y control. Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional llevarán el registro, control y mando, sobre el personal destinado a desarrollar actividades internas y externas de protección del ambiente y los recursos naturales dentro del servicio militar obligatorio.

(…)”

Falta desde luego saber cómo se está cumpliendo actualmente esa previsión normativa.

Aunque, como sostengo en otro post, Las normas procesales no son un fin en sí mismas, no sobra recordar que las normas procesales son las previstas en la ley y no en otra parte, o conforme lo que consta en la ley, porque hay maneras de llenar vacíos.  Por muy interesante que suene la interpretación en sede de derechos, nunca debe olvidarse que las normas procesales no pueden omitirse.

“Las normas procesales tienen una función instrumental.  Pero es un error pensar que esta circunstancia les reste importancia o pueda llevar a descuidar su aplicación.  Por el contrario, el derecho procesal es la mejor garantía del cumplimiento del principio de la igualdad ante la ley.  Es, además, un freno eficaz contra la arbitrariedad.  Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de derecho se puede administrar justicia con olvido de las formas procesales.  Pretensión que sólo tendría cabida en un concepto paternalista de la organización social, incompatible con el Estado de derecho.” (Sentencia No. C-029/95, Corte Const.)

Las normas deben aplicarse so pena de sanción (art. 228 Constitucional).

Se lee en la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, en adelante CGP:

“Artículo 11. Interpretación de las normas procesales. Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales. El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias.

Artículo 12. Vacíos y deficiencias del código. Cualquier vacío en las disposiciones del presente código se llenará con las normas que regulen casos análogos. A falta de estas, el juez determinará la forma de realizar los actos procesales con observancia de los principios constitucionales y los generales del derecho procesal, procurando hacer efectivo el derecho sustancial.

Artículo 13. Observancia de normas procesales. Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley.

Las estipulaciones de las partes que establezcan el agotamiento de requisitos de procedibilidad para acceder a cualquier operador de justicia no son de obligatoria observancia. El acceso a la justicia sin haberse agotado dichos requisitos convencionales, no constituirá incumplimiento del negocio jurídico en donde ellas se hubiesen establecido, ni impedirá al operador de justicia tramitar la correspondiente demanda.

Las estipulaciones de las partes que contradigan lo dispuesto en este artículo se tendrán por no escritas.

Artículo 14. Debido proceso. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones previstas en este código. Es nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido proceso.”

De lo anterior se sigue que:

1. El debido proceso aplica en materia de normas procesales (art. 14 CGP; art. 29 Constitución Política).
2. Pruebas en violación del debido proceso son nulas (art. 14 CGP, ver La prueba ilegal y la prueba ilícita en Colombia frente al deber de debida valoración de pruebas).
3. Las normas procesales son de orden público (art. 13 CGP).
4. Se reconoce que en el CGP pueden haber deficiencias (art. 12 CGP).
5. Son las de ley (art. 13 CGP) o las que determine el juez en las condiciones del art. 12 CGP.
6. Los vacíos procesales se llenan con normas para casos anáologos (art. 12 CGP).
7. La ley puede autorizar que sean derogadas, modificadas o sustituidas por funcionarios o particulares (art. 13 CGP).
8. Las normas procesales se interpretan en sede de derechos (art. 11 CGP, como en lo que tiene que ver con prevalencia del derecho sustancial del art. 228 Constitucional, al que se refiere el art. 12).
9. Requisitos de procedibilidad pactados por particulares no son obligatorios (art. 13 CGP).
10. Los particulares no pueden dejar de lado las normas procesales (art. 13).

No es fácil determinar el alcance de normas como el art. 228 Constitucional frente a normas procesales, pero no es un ejercicio que no pueda resolverse en el terreno práctico, es decir, ante situaciones objetivas, como pasó en 2018 en sentencia de la Corte Constitucional, sobre una calamidad doméstica que desbordó la situación legal.

Consta en el art. 228 Constitucional:

“Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” (resalté)

Veamos cómo funcionó el derecho sustancial en la sentencia de 2018 aludida.

“4.9. En Colombia, bajo estos mismos parámetros y de conformidad con la Constitución, la legislación laboral y el precedente jurisprudencial en la materia, en los casos excepcionales y límite que desborden el marco legal aplicable, por de las condiciones específicas en las que se desenvuelve la grave calamidad doméstica, deberá otorgarse: (i) por el tiempo necesario para superar la gravedad de la situación personal o familiar y (ii) bajo un lapso razonable de remuneración cada mes a cargo del empleador.

(…)

(i) Por el tiempo necesario para superar la gravedad de la calamidad doméstica: Como se señaló líneas atrás, en el caso de los empleados públicos la calamidad doméstica está determinado por la relación legal y reglamentaria que se tiene con la entidad. Por ejemplo, en el caso del Sector de la Función Pública, el Decreto 1083 de 2015, modificado por Decreto 648 de 2017, establece que la calamidad doméstica constituye una justa causa para la concesión del permiso, cuya duración será de tres días hábiles. Inclusive, como ya se indicó, puede dar lugar a una licencia ordinaria no remunerada. En el sector privado, en cambio, el Código Sustantivo de Trabajo no consagró un tiempo mínimo o máximo para la concesión de la licencia, únicamente lo previó como una de las obligaciones a cargo del empleador.

(…)

(ii) Por un lapso razonable de remuneración cada mes a cargo del empleador: No obstante lo anterior, como ya se señaló, el alcance constitucional de la figura de la calamidad doméstica no significa que en los casos excepcionales y límite que desbordan el marco legal durante todo el tiempo que dura la licencia el empleador esté obligado a remunerar al trabajador. De hecho, en la Sentencia C-930 de 2009 así como en la T-113 de 2015, el Tribunal fue claro en indicar que aunque al trabajador no puede imputársele la responsabilidad de una calamidad doméstica, aquella sí se deriva de una circunstancia familiar o personal del mismo y, por ende, en principio, al empleador no le correspondería asumir la carga económica de la suspensión del contrato. Sin embargo, consideró que en atención a los principios de solidaridad y dignidad, que conducen a tratar humanitariamente al trabajador en el momento que más lo necesita, un lapso razonable de remuneración al mes a cargo del empleador era constitucionalmente admisible.” (Sentencia T-460/18, Corte Const.)

Como se ve, se trata de reglas  del juez constitucional, que dependerán de cada caso concreto, que en la sentencia anterior fue, frente a la declaratoria de insubsistencia del cargo por calamidad doméstica que superó la normatividad vigente, el siguiente:

“Sobre el particular, la entidad se limitó a indicar que después de la citación a descargos y la realización de la respectiva audiencia, efectuada el 4 de diciembre de 2017, a través de la Resolución No. 1174, declaró el abandono del cargo argumentando que (a) le fue concedido el período máximo de 90 días fijado en el Decreto 1083 de 2015; (b) las incapacidades médicas no estaban autorizadas por la EPS en que se encontraba afiliada, ni había realizado su transcripción; (c) tampoco acudió de manera oportuna a la citación a descargos por la ausencia no justificada y, finalmente, (d) el cargo desempeñado por la accionante es misional, por lo que se hacía necesario garantizar una prestación oportuna y continua del servicio. De modo que, la resolución no se detuvo a analizar otros problemas de la accionante que admitieran la declaratoria de la vacancia del cargo, sino que todas las razones estuvieron asociadas a su presunta ausencia injustificada en el período que estaba al cuidado de su hijo menor de edad en la Fundación Valle del Lili. De hecho, estima la Sala que no bastaba con afirmar que no se presentó a descargos, ni realizó las trascripciones de las incapacidades, pues en todo caso el fondo de la discusión recaía sobre el mismo escenario que la accionante había expuesto ante el Hospital y acreditado a través de la historia clínica: la grave calamidad doméstica derivada del estado de salud del menor de edad.

Además de lo anterior, la Corte observa que la accionante acreditó, con la historia clínica y la comunicación remitida el 25 de octubre de 2017 al Hospital San Jorge, las razones por las cuales no pudo cumplir con las funciones propias del cargo. De ahí que pueda considerarse que informó, de manera suficiente y anticipada al proceso administrativo en su contra, la situación particular por la cual estaba atravesando y que le impedía reintegrarse a su cargo. De modo que, en virtud del debido proceso administrativo que consagra garantías sustanciales y procesales mínimas, no podía la accionada declararla insubsistente por abandono del cargo, pues, al contrario, se advertía una justificación clara que la eximía de responsabilidad. ” .” (Sentencia T-460/18, Corte Const.)

Es decir, en materia de normas procesales también juega La teoría del derecho viviente. En este orden de ideas, se encuentran afirmaciones como esta:

“…resulta evidente que, como quiera que las normas procesales han sido establecidas con el fin de lograr la realización del derecho material y la efectiva administración de justicia, no le es dable al funcionario judicial aplicar de manera exegética la disposición normativa de que se trate, sino que debe analizar la finalidad de la norma y su integración con el resto de la legislación procesal, de tal manera que la interpretación que efectúe de la misma responda a los mandatos y principios establecidos en la Constitución Política y que ella permita hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales de las partes, sin romper el necesario equilibrio que debe existir entre ellas.” (Sentencia T-907/06, Corte Const.)

Para un ejercicio real sobre normas procesales y autonomía fiscal de entidades territoriales, que no tienen autonomía procesal, ver :

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00353-01(23164)
Actor: MARTHA PATRICIA NAVAS ÁLVAREZ
Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

Sobre un caso sobre cumplimiento de términos procesales y responsabilidad estatal, ver nota “Exclusión extemporánea de la lista de liquidadores genera responsabilidad estatal” del servicio de terceros Ambito Jurídico de la compañía Legis.

En mi nota “La sentencia T-063A/17 de la Corte Constitucional: Google y la garantía al derecho al buen nombre, la honra y la intimidad en Colombia” me refería a la interesente sentencia que habría ordenado lo siguiente al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones lo siguiente:

“QUINTO.- EXHORTAR al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para que, de no haberlo hecho, establezca una regulación nacional con miras a lograr la protección de los derechos de los usuarios de Internet, especialmente en lo que tiene que ver con publicaciones abusivas, difamatorias, deshonrosas, calumniosas e injuriantes, que atenten contra el honor de las personas en Internet, para evitar la repetición de hechos como los tratados en la presente acción. Asimismo, dicha regulación deberá ofrecer asesoría y acompañamiento a las víctimas de esta clase de publicaciones abusivas ante las plataformas digitales en las que estas hayan sido publicadas.

Adicionalmente se encargará al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que: (i) acompañe el proceso de cumplimiento de la orden proferida contra la empresa Google Inc.; (ii) realice las actividades que resulten necesarias para incluir en el registro TIC que ordena la Ley 1341 de 2009 (artículo 15) a las compañías Google Inc. y a Google Colombia Ltda. en tanto sus actividades y objeto corresponden al sector TIC.”

Pues bien. Mediante auto 285 de fecha 9 de mayo de 2018 se ha resuelto:

“DECLARAR la nulidad de la sentencia T-063A de 2017 proferida por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2017, en el expediente T-5.771.452, correspondiente a la acción de tutela presentada por John William Fierro Caicedo contra Google LLC, Google Colombia Ltda. y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.”

Y se ordena igualmente:

“Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente al despacho del Magistrado sustanciador para que se adelante nuevamente el trámite de revisión y se emita decisión sobre el presente asunto, cuyo conocimiento será por la Sala Plena de este Tribunal.”

Sentado que el trámite se rehace, cabe preguntarse porqué se produjo la declaratoria de nulidad. Lo primero que debe decirse es que la solicitud de nulidad fue presentada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones  y, en forma independiente, por Google (Google LLC y Google Colombia Ltda). En cuanto al MINTIC, alegó falta de competencia para cumplir con la orden de regular los derechos de los usuarios en los puntos tratados en la sentencia y, además, porque el registro de TIC no tenía las características que asumió la sentencia (no menciono los comentarios de Google, dado que me concentro en los del MINTIC).

Luego de diversos análisis, la Corte Constitucional entra a analizar la posibilidad de declaratoria de nulidad por omisión en el análisis de asuntos de relevancia constitucional. Trae a cuento el Auto 031A de 2012, del cual cita:

“Es necesario aclarar que no todos los asuntos de carácter legal pueden ser desechados con el argumento de la intrascendencia constitucional: si bien es cierto que en algunos casos esos temas no cobran importancia para la protección de derechos fundamentales, también lo es que en otros tantos pueden resultar definitorios para ello, ya sea por controversia sobre la aplicación o no de una norma, o bien cuando surgen conflictos de interpretación que determinan en últimas la procedencia o no de la tutela.

16- De otro lado, la Corte resalta que la posibilidad que tiene de delimitar el tema a ser debatido en las sentencias de revisión deriva del propio diseño constitucional, que le confirió discrecionalidad para revisar los distintos casos de tutela (CP. artículo 86). Y esa delimitación puede hacerse de dos formas: (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión circunscribe claramente el objeto de estudio, o (ii) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso.

17- Conforme a lo anterior, si en sede de revisión la Corte no tiene el deber de estudiar en detalle todos los puntos planteados por la solicitud de tutela (precisamente por no ser una instancia adicional), entonces es obvio que el mero hecho de que una sentencia de una Sala de Revisión no haya estudiado un tema o una pretensión de la demanda no configura, en sí mismo, una violación al debido proceso susceptible de generar la nulidad de la sentencia.” (Citado dentro del auto A 285 de 2018)

Es decir, no es que toda sentencia deba analizar todos los puntos planteados. Sí debe hacerlo sobre los relevantes respecto de la decisión, sobretodo de aquellos que hubieran provocado una decisión diferente. En resumen en palabras de la propia corporación:

“Así las cosas, esta Corporación ha concluido que no es menester estudiar todos los asuntos planteados en la acción de tutela al momento de resolver en sede de revisión y, por tanto, ello no se constituye per se en una causal de nulidad; sin embargo, cuando aquellos inciden en la determinación adoptada y las órdenes impartidas de manera que la decisión hubiere sido distinta, se materializa la vulneración del derecho al debido proceso de la parte y hace procedente la declaratoria de nulidad” (Auto A 285 de 2018)

Advierte la Corte Constitucional exactamente sobre este tema dentro de la sentencia T-063A/17:

“14.  Analizada la providencia en cita, se advierte que no fueron estudiados algunos aspectos con injerencia directa en el amparo otorgado y las órdenes impartidas.

i.         La orden de monitoreo impuesta, que implica que Google deba encontrar y eliminar otros blogs anónimos que resulten injuriantes o agraviantes para el accionante, es de imposible cumplimiento, ya que al tratarse de afectaciones de derechos subjetivos, no existe una regla única para definir qué es agraviante y diferenciarlo de lo que no lo es, pues para ello está el órgano jurisdiccional.

Sobre este particular, la sentencia no aborda la prohibición de la censura en el ordenamiento colombiano conforme al artículo 20 superior, la cual se extiende a toda expresión y difusión del pensamiento y opiniones de todas las personas. Es así como el ordinal segundo de la parte resolutiva habilita una especie de censura sin orden judicial previa, al imponer una obligación de monitoreo constante para eliminación automática de contenido que se realiza sobre una misma temática.

ii.       En consonancia con lo anterior, la orden tendiente a la creación de un filtrado de contenido a cargo de Google que no permita que se realicen publicaciones con determinadas características, para el caso concreto en la plataforma Blogger, no contó con un análisis siquiera somero sobre los límites y restricciones constitucionalmente válidos para la libertad de expresión y de pensamiento.

iii.    Si bien el amparo estaba dirigido en contra de Google LLC y las órdenes fueron impartidas en parte a esta empresa, no puede recaer en ella la obligación de determinar dónde está alojado el contenido agraviante, debido a que los contenidos pueden depender de una infinidad de factores que los hagan diferenciarse unos de otros.

Es así como se hacía imperioso efectuar un estudio sobre la diferencia entre la persona que crea el contenido y lo publica, respecto del propietario de la herramienta que solo facilita la publicación. Lo anterior reviste especial relevancia en la medida en que la responsabilidad del creador del contenido de las afirmaciones calificadas como difamatorias, desproporcionadas y calumniosas en la referida providencia, no es equiparable al rigor en el trato proporcionado a los intermediarios en internet que sirvieron como medio para alojar el contenido vejatorio, aspecto que al ser omitido por la Sala Sexta de Revisión propició que las determinaciones adoptadas en torno de la publicación se hayan dirigido exclusivamente a Google LLC, sin presentar una motivación adecuada que así lo respalde.

Las obligaciones de esta empresa en punto del papel que desarrolla en los hechos de la acción de tutela debieron ser valoradas por la Corte en aras de fundamentar la decisión adoptada.

iv.    Las disposiciones relacionadas con la inscripción en el registro Tic y el monitoreo del MinTic a las actividades adelantadas por Google LLC, se soportaron en la Ley 1341 de 2009, puntualmente en las normas referidas a los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones (PRST).

No obstante, este cometido es de imposible cumplimiento a juicio del Ejecutivo en tanto la multinacional no ostenta dicha calidad, pues hace parte de la categoría proveedores de contenidos y aplicaciones (PCA), aspecto que fue pretermitido en la sentencia T-063A de 2017 y que, de haberse agotado, hubiera permitido llegar a una decisión diferente.

La divergencia entre estos dos tipos de actores en el sector Tic impacta directamente la naturaleza de las obligaciones a ellos exigibles y, por ende, se requiere efectuar un análisis de las responsabilidades de Google LLC en la vulneración de los derechos fundamentales alegada por el señor Fierro Caicedo, conforme a la legislación vigente.” (Auto A 285 de 2018)

Con esta base se declara la nulidad de la sentencia.

Ha resultado con alguna frecuencia que comunicaciones dentro de procesos administrativos o judiciales se remiten a la dirección de notificación, debiendo ser dirigidas al domicilio, lo que es un error.

“El domicilio y número de identificación de todas las personas que fueron parte en el proceso en que se dictó la sentencia, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2°, artículo 82 ídem).

Es pertinente recordar que no debe confundirse el domicilio de las personas, con el lugar donde eventualmente pueden recibir notificaciones, porque como tiene dicho la reiterada jurisprudencia de la Corte, el primero consiste en la residencia acompañada, real o presuntivamente del ánimo de permanecer en ella, en cuanto que el otro es el sitio concreto donde las partes respectivas pueden ser ubicadas para ser enteradas de las decisiones judiciales que lo requieran (entre muchos, AC, 3 may. 2011, rad. 2011-00518-00; AC4018-2016; y AC4669-2016).” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 14 de noviembre de 2018, AC4865-2018,
Radicación n.° 11001-02-03-000-2018-02964-00, Magistrado Ponente: AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO)

Esto es muy relevante en asuntos como la determinación de competencia, cuando es la del domicilio del demandado. Se lee por ejemplo en la ley de acciones populares:

“Artículo 16, Ley 472 de 1998. Competencia. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia.

Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. “

Advirtió la Corte Suprema de justicia en un caso donde se debatía la competencia:

“2.3. Frente a lo anterior, es preciso advertir, primero, que la competencia no se puede determinar por la “dirección de domicilio para la notificación”, porque esa circunstancia procesal es distinta al lugar del domicilio sustancial o civil, atributo del sujeto de derecho.

Como tiene sentado la Corte en jurisprudencia ahora reiterada,

“Desde luego que domicilio y notificaciones responden a conceptos diferentes, porque uno es de carácter personal y otro netamente procesal. Por esto, no necesariamente deben coincidir en un mismo punto geográfico, pues (…) el lugar señalado en la demanda como aquel en donde (…) han de hacerse las notificaciones personales –lo que conforma el domicilio procesal o constituido-, no es el elemento que desvirtúe la noción de domicilio real y de residencia plasmada en los artículos 76 y subsiguientes del Código Civil, que es a la que se refiere el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil (hoy 28 del Código General del Proceso) cuando de fijar la competencia se trata (…)” .

Segundo, que en punto de las acciones populares, la competencia territorial se determina, a prevención, por el lugar de ocurrencia de los hechos o el correspondiente al del domicilio sustancial de la parte accionada, a elección del actor popular. 

2.4. Trasladando lo atrás expuesto al subéxamine, aflora patente, le asiste razón a la autoridad judicial de Pereira, en el sentido de rechazar la demanda por falta de competencia territorial. Primero, porque el domicilio procesal o constituido para las notificaciones no es lo que la determina; y segundo, por cuanto en dicho lugar no se sucedían las circunstancias motivadoras de la acción.

El estrado de Bogotá, por tanto, se equivocó al rechazar la demanda, aunque aceptó que el domicilio de la entidad demandada se encontraba dentro de su comprensión territorial, pasó por alto observar que en la ciudad de Pereira no se sucedían los hechos fundantes de la acción popular.” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 8 de noviembre de 2018, AC4789-2018,
Radicación n.º 11001-02-03-000-2018-03303-00, Magistrado Sustanciador: LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA)

¿Qué pasa cuando hay un error judicial consecuencia de la conducta de una entidad del gobierno? No habría infracción al debido proceso directamente por el funcionario de conocimiento, pero sí infracción a derechos fundamentales por consecuencia del accionar de otro.

“La Corte Constitucional ha explicado que la causal de procedibilidad denominada error inducido o “por consecuencia” se configura cuando una decisión judicial pese a haberse adoptado respetando el debido proceso, valorando los elementos probatorios de forma plausible conforme al principio de la sana crítica y con fundamento en una interpretación razonable de la ley sustancial, ocasiona la vulneración de derechos fundamentales “al haber sido determinada o influenciada por aspectos externos al proceso, consistentes en fallas originadas en órganos estatales.” (Sentencia T-031/16, Corte Const.)

O en corto:

“El error inducido se presenta cuando la autoridad judicial es víctima de factores externos al proceso que lo determinan o influencian a tomar determinada decisión que resulta contraria a derecho o a la realidad fáctica del caso.” (Sentencia T-145/14, Corte Const.)

La Corte Constitucional hace un breve recuento histórico de la figura en 2016:

“6.2. La primera vez que esta Corporación se refirió a esta causal fue en la Sentencia SU-014 de 2001, en la que se comprobó la configuración de una“vía de hecho por consecuencia” que derivó en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del accionante con ocasión del trámite penal adelantado en su contra como persona ausente a pesar de encontrarse internado en un establecimiento carcelario público. Específicamente en esa ocasión, este Tribunal determinó que si bien estaba probada la afectación de la prerrogativa fundamental consagrada en el artículo 29 superior, “la violación no podía imputarse al funcionario judicial accionado, pues este cumplió con las ritualidades procesales previstas por la ley como requisito de la declaratoria de persona ausente, antes de adoptar tal determinación. Pero, a pesar de la diligencia del juez, el peticionario nunca fue notificado de la existencia de un proceso en su contra y solo se enteró de la condena tiempo después de haberse proferido, lo que resulta inaceptable puesto que las personas privadas de la libertad se encuentran en una situación de especial sujeción frente al Estado.”

6.3. Desde ese entonces, este Tribunal ha reiterado que se incurre en esta causal cuando “(…) el defecto en la providencia judicial es producto de la inducción al error de que es víctima el juez de la causa. En este caso, si bien el defecto no es atribuible al funcionario judicial, la actuación judicial resulta equivocada.” Sin embargo, la Corte ha optado por sustituir la expresión “vía de hecho por consecuencia” por “error inducido”, al considerar que es más clara que la noción inicial, en la medida en que la misma se tornaba en un oxímoron, es decir, una contradicción dentro del mismo término, pues la vía de hecho implica una actuación arbitraria por parte del funcionario judicial y este defecto descarta dicha arbitrariedad, pues lo que realmente ocurre es que la autoridad judicial es inducida a error por conductas, hechos o fallas atribuibles a otros órganos del Estado” (Sentencia T-031/16, Corte Const.)

Es por eso que debe hablarse de error inducido actualmente. No aplica únicamente a sentencias sino también a actos administrativos, como en la Sentencia T-273/17 de la Corte Constitucional, donde se indica lo siguiente:

“El INVIAS alegó su propia culpa para negar el reconocimiento de la prima técnica, por la falta de calificación total por cambio de jefe, puesto que a él le correspondía el deber de evaluar a sus funcionarios conforme a los artículos 72 del Decreto 1568 de 1998 y 113 del Decreto 1572 de 1998. El cambio de jefe como causa de la ausencia de evaluación para la accionante no podía constituir una razón justificada para aplicar una calificación presunta en el puntaje satisfactorio mínimo, pues la falta de evaluación no obedeció a un hecho imputable a la servidora, sino a una omisión de INVIAS que, en este caso, no puede trasladarse a la accionante” (Sentencia T-273/17 , Corte Const.)

INVÍAS no podía descargarse en la falta de diligencia del jefe obligado.

En el caso de la Sentencia T-031/16, la Corte Constitucional negó el amparo por ausencia de inmediatez, circunstancia que impide otorgar protección aunque hubiera existido violación.

“9.17. En esa misma línea, en la Sentencia T-144 de 2012 la Corte al resolver una acción de tutela a través de la cual se argumentaba que el juez civil que adelantó el proceso ejecutivo en contra del actor había incurrido en un defecto sustancial por indebida interpretación del artículo 69 de la Ley 45 de 1990 respecto de la prescripción de la acción cambiaria, concluyó que el amparo carecía de inmediatez, entre otras circunstancias, porque el trámite judicial ya había finalizó con la adjudicación de los bienes rematados en favor de un tercero, cuyos derechos resultarían vulnerados en caso de que se decidiera dejar sin efectos las providencias atacadas.” (Sentencia T-031/16, Corte Const.)

En lo que tiene que ver con el error inducido, la Corte Constitucional en todo caso estudia el caso, y determina que este no se presenta por cuanto no hubo falta de elementos a considerar. Por ejemplo:

“9.34. En cuarto lugar, frente a la posible violación directa de la Constitución y  la presunta configuración de un defecto sustantivo, la Sala encuentra que las autoridades judiciales demandadas, al contrario de lo señalado en la acción de tutela, efectuaron un análisis sistemático de la Ley 986 de 2005, concluyendo razonablemente que, de conformidad con los artículos 11 y 14, no era procedente la suspensión del proceso puesto que en dichos preceptos se exige que la obligación no se encontrara en mora con anterioridad al secuestro del deudor, contrario a lo ocurrido en este caso, toda vez que se desconoce el paradero del señor Miguel Ángel Díaz desde el 5 de septiembre de 1985 y el incumplimiento de la obligación se empezó a presentar desde el 15 de octubre de 1983.” (Sentencia T-031/16, Corte Const.)

En la Sentencia T-145/14, Corte Const., en cambio, sí se declaró procedente decretar la protección, porque se indujo a error a la instancia judicial.

“La actuación por parte de la Fiscalía 49 de la Unidad Seccional de Delitos contra el Patrimonio Económico al no remitir cerca de 460 folios entre los cuales se encontraban comprobantes de egresos del denunciante condujo a error a la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla en tanto en su condición de segunda instancia no contó con la totalidad del acervo probatorio al momento de proferir resolución de preclusión a favor de Luis Carlos Anaya Rodríguez, Nora Judith González Vecino, Rodrigo Quintero Hernández, Gustavo Ruiz Figueroa y Paola Arcón Polo, dentro de la investigación penal por la presunta comisión de los delitos de hurto agravado y falsedad documental, el pasado 14 de diciembre de 2014.

Como consecuencia de lo anterior, se omitió valorar pruebas documentales que habían sido aportadas por la parte civil del citado proceso, las cuales pueden tener la potencialidad de demostrar la ocurrencia de hechos determinantes para resolución del caso.” (Sentencia T-145/14, Corte Const.)

El error inducido es una hipótesis de violación al debido proceso.

“Se vulnera el derecho fundamental al debido proceso cuando (i) la autoridad judicial es inducida en error, por factores externos al proceso, que lo llevan a tomar determinada decisión vulneratoria de derechos fundamentales y (ii) no se valoran o consideran pruebas legalmente allegadas al proceso y que, prima facie, tienen la aptitud para probar hechos o circunstancias relevantes y decisivas para el desenlace del proceso.” (Sentencia T-145/14, Corte Const.)

Hay un escándalo en Colombia por una persona que habría ingresado ilegalmente alcohol a un estadio durante el mundial de fútbol de Rusia (ver por ejemplo: “Avianca despide a hombre que ingresó licor ilegal a estadio en Rusia” en El Tiempo) y por conductas similares (como lo que se ve en “¡Indignante! Hincha colombiano se burla e insulta a dos mujeres japonesas en Rusia”). No voy a juzgar la conducta de esa persona o personas, sino a llamar la atención sobre el hecho de que debería indignarnos, además de esas conductas aludidas, todo comportamiento análogo. Por eso:

El principio de derecho “nadie está obligado a lo imposible”, tiene su origen en el derecho romano positivo.

“Ad imposíbilia nemo tenetur, nadie está obligado a lo imposible. Principio jurídico. Digesto, 50,17,185.” (Munguía, Santiago Segura. Frases y expresiones latinas de uso actual: con un anexo sobre las instituciones jurídicas romanas (Derecho nº 86) (Spanish Edition) (Posición en Kindle 313-315). Universidad de Deusto. Edición de Kindle.)

En resumen, es que no se puede exigir cumplimiento a quien físicamente no puede cumplir, incluso si hay una norma de por medio. En otra ocasión traté el tema en incidentes de desacato (ver “El estado de cosas inconstitucional e incidentes de desacato”). La situación de que trata allí se ha presentado en otras ocasiones. Por ejemplo:

“Dentro del trámite de cumplimiento o del incidente de desacato el juez constitucional deberá adelantar las actuaciones necesarias que le permitan constatar la observancia de las órdenes proferidas en el respectivo fallo de tutela y adoptar las medidas pertinentes para eliminar las causas de la amenaza o la vulneración de los derechos fundamentales del afectado. Durante su actuación, el juez deberá garantizar el debido proceso a la parte presuntamente incumplida permitiéndole manifestar las circunstancias que han rodeado el acatamiento del respectivo fallo. No obstante, puede ocurrir que el incumplimiento obedezca a situaciones que hacen que la orden impartida sea materialmente imposible de acatar. Frente a estas circunstancias, la Corte Constitucional se ha abstenido de proferir órdenes dirigidas a garantizar el cumplimiento de la sentencia de tutela, bajo el argumento de que no se puede obligar a una persona natural o jurídica, a lo imposible, como es el caso de la garantía de la estabilidad laboral de un trabajador vinculado a una empresa que ha dejado de existir.” (Auto 203/16, Corte Constitucional)

En esta nota, quisiera referirme a un caso en que una norma procesal, o sea una norma de orden público en cuanto a su importancia, no pueda ser cumplida. El tema en general se trató en la Sentencia C-318 de 1998, cuando se demandó la norma que ordena que, para adelantar un proceso tributario, el demandante debe garantizar el pago de la cantidad en discusión. ¿Qué pasa si el demandante no tiene recursos para garantizar ese pago? El juez puede inaplicar la norma.

“En el presente caso, encuentra la Corporación que la norma parte de un presupuesto, en principio, razonable – quien se encuentra en la circunstancia de hecho de la disposición demandada está en capacidad de constituir la respectiva garantía – que, de verificarse, impide alegar que la misma vulnera los derechos constitucionales antes indicados. Simplemente se trataría de la imposición de una carga procesal que, si bien restringe el derecho de acción y compromete temporalmente el pleno ejercicio del derecho de dominio sobre una determinada cuantía, resulta idónea, necesaria y estrictamente proporcionada para asegurar la seriedad de la reclamación judicial y el pago oportuno y cierto de un porcentaje de la obligación tributaria en el caso de una sentencia desfavorable a los intereses del actor, todo lo cual patrocina la realización de valores constitucionales de no poca monta.

No ocurre lo mismo en la hipótesis excepcional antes mencionada, en la que a una persona, pese a haber realizado todas las gestiones razonablemente exigibles, le resulta manifiestamente imposible cumplir la condición establecida en la norma para demandar un acto administrativo que puede ser verdaderamente arbitrario. Como se menciono, en estos casos la aplicación de la disposición acusada resulta inconstitucional.

En consecuencia, de verificarse adecuadamente la hipótesis anterior, la norma estudiada debe ser inaplicada. En su defecto, el juez contencioso debe acudir a la regla general establecida por el Código Contencioso Administrativo para aquellos casos en los cuales el ejercicio del derecho de acción suspende la ejecución de un acto administrativo que crea o reconoce una obligación a cargo del particular. Actualmente, dicha regla se encuentra contenida en el artículo 140 del mencionado estatuto, el que establece que para interponer una demanda de “ impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público, bastara que se otorgue caución a satisfacción del ponente, para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto».

En consecuencia, si la persona acredita debidamente que no se encuentra en condiciones económicas para satisfacer integralmente la fianza mencionada, el juez podrá aceptar una disminución del monto de la misma, en lo estrictamente necesario. Adicionalmente, si el demandante no puede acceder, por cualquier circunstancia, al mercado financiero, el juez de la causa podrá aceptar otro tipo de garantía.

En el caso en el cual se trate de un ciudadano que no se encuentre en capacidad de constituir caución alguna sin comprometer los recursos necesarios para su congrua subsistencia, tendrá derecho al denominado “amparo de pobreza”, reconocido en el artículo 2° de la LEAJ y en los artículos 160 a 167 del Código de Procedimiento Civil, ordenamiento que, como se sabe, se aplica al procedimiento contencioso administrativo en lo no previsto por las leyes especializadas en la materia (art. 267 CCA).” (Sentencia C-318/98, Corte Const.)

La materia de la demanda, conforme la misma sentencia, era la siguiente: “Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 867 (parcial) del Decreto 624 de 1989, modificado por el artículo 7 de la Ley 383 de 1997.”

Esa tesis se aplicó por el Consejo de Estado en la siguiente sentencia, en la cual muestra una aplicación del deber de “Interpretación conforme la Constitución”:

“La actora afirma que no le es posible otorgar la caución ordenada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander porque no tiene la capacidad económica para ello. Por lo anterior, solicita que no le sea exigido su cumplimiento. (…) Con base en la norma transcrita, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado que se trata de una carga procesal que tiene como objetivo garantizar el pago del impuesto o la multa cuando la sentencia sea desfavorable para el demandante. En otras palabras, “(…) la caución pretende garantizar que no se acuda a la justicia de manera injustificada y se evite el abuso del derecho de acción para evadir el cumplimiento de la obligación tributaria , por tanto, la omisión de este deber impide que el actor sea oído dentro del proceso hasta tanto demuestre la seriedad de su causa ”. 3.2. Ahora, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha reconocido la aplicación del principio del derecho según el cual nadie está obligado a lo imposible. Aplicando dicha máxima al caso concreto, en caso de demostrarse la imposibilidad fáctica o jurídica en el cumplimiento de la carga procesal, la parte demandante no tiene el deber jurídico de soportarla y, por ello, se deberá continuar con el trámite del proceso. Este análisis debe compaginarse con la garantía a los derechos fundamentales de la demandante porque, en casos excepcionales, la imposición de esta carga procesal puede ser excesivamente gravosa para los derechos de acceso a la administración de justicia y la igualdad. (…) De esta forma, es claro que las cargas procesales impuestas por el Legislador no pueden suponer, per se, un obstáculo para acceder a la administración de justicia, sea mediante la imposición de cargas inalcanzables o con su imposición a priori, desconociendo la realidad económica del demandante. El especial cuidado que se debe tener al momento de imponer cargas para el acceso a la administración de justicia ha sido resaltada por la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de una carga similar prevista en al artículo 867 del Estatuto Tributario, indicó lo siguiente: (…) La jurisprudencia transcrita indica claramente que, cuando un demandante debe cumplir con la carga impuesta en el artículo 140 del CCA, el Juez debe ajustar el monto de la caución a su capacidad económica, puesto que en caso de imponer una carga excesiva y desproporcionada frente a su realidad financiera, desconoce su derecho a la igualdad por impedir el acceso a la tutela judicial efectiva en comparación con aquellas personas que no tiene que cumplir esta carga. En otras palabras, la exigencia o no de la caución debe obedecer a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, sin perder de vista el fin y razón de ser de la institución, para evitar talanqueras arbitrarias o injustas que impidan el ejercicio de los medios de control de la actuación de las autoridades.” (CONSEJO DE ESTADO,
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCION CUARTA,
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ, 22 de septiembre de 2016, Radicación número: 54001-23-31-000-2011-00125-01(22227),
Actor: ARGELIA RIOS ALVAREZ,
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN)

Este principio de “nadie está obligado a lo imposible” aplica incluso en los casos donde la sanción parece más inevitable, como en ciertas infracciones cambiarias.

“Sin embargo, cree la Corte que aun cuando en materia de faltas administrativas al régimen de cambios la jurisprudencia ha considerado que no es procedente analizar el grado de culpa del responsable, siendo factible desde luego sancionar a las personas jurídicas que actúan como intermediarios en el mercado de divisas, de todas formas debe aplicarse el principio general de que la fuerza mayor o caso fortuito operan como factores eximentes de responsabilidad pues nadie está obligado a lo imposible. En efecto, al margen de que en materia sancionatoria cambiaria no se pueda efectuar un juicio de culpabilidad sobre la conducta del infractor, no sería justo ni equitativo que la administración pretendiera aplicar sanciones sin tomar en cuenta la presencia de situaciones extremas de carácter objetivo que en dado caso eximirían de responsabilidad a quien haya infringido el estatuto de cambios. Al respecto, no puede olvidarse que en materia tributaria esta Corporación ha considerado que el principio de presunción de inocencia quedaría anulado con grave afectación del debido proceso si no se le permite al contribuyente presentar elementos de descargo que “no son simples negativas de la evidencia, sino pruebas certeras que demuestran el advenimiento de hechos ajenos a la culpa de la persona obligada a declarar, las cuales deben ser tomadas en consideración por la Administración, puesto que como se indicó en esta sentencia, resulta contrario al debido proceso, a la dignidad humana y a al equidad y justicia (CP art.1°, 29 y 363) sancionar a la persona por el solo hecho de incumplir el deber de presentar declaración fiscal, cuando la propia persona ha demostrado que el incumplimiento no le es imputable sino que es consecuencia de un caso fortuito o una fuerza mayor”.” (Sentencia C-010/03, Corte Const.)

También, por supuesto, aplica en contratación estatal, sobretodo si la entidad contratante no crea condiciones para que el contratista cumpla.

“En el sub lite, el contrato de concesión, como el que aquí se analiza, contiene obligaciones recíprocas. En tal sentido, se tiene que la suspensión del servicio por parte del contratista fue consecuencia del incumplimiento de la demandante. Efectivamente, es deber de las entidades estatales adoptar las medidas necesarias para mantener las condiciones económicas existentes (numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993). No obstante, lo anterior y aun cuando el contratista advirtió de la difícil situación económica de la concesión y de la posible paralización, la demandante no adoptó las medidas para superar esa situación, sino casi un mes y medio después de que se suspendiera el servicio. En este punto, conviene aclarar que no se trata de habilitar las vías de hecho de los contratistas, sino de que si existen circunstancias graves que razonablemente impidan el cumplimiento del contrato, que se encuentren demostradas, como lo están en el sub lite, se habilite el instituto de la excepción del contrato no cumplido. Es un principio general de derecho que nadie está obligado a lo imposible. Aquí se demostró que el contratista se vio en la imposibilidad de cumplir y que lo advirtió a su contratante, sin que esta adoptara la medidas necesarias para evitar la paralización del servicio, sino casi un mes y medio después de ocurrida esa situación, lo cual no puede de dejarse de calificarse de un incumplimiento grave. En los términos expuestos, la Sala negará las pretensiones de la demanda.” (CONSEJO DE ESTADO,
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCION TERCERA,
SUBSECCION B,
Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO, 29 de octubre de 2015, Radicación número: 25000-23-26-000-2001-00934-01(28682),
Actor: FONDO DE EDUCACION Y SEGURIDAD VIAL FONDATT,
Demandado: JAIME HERNANDO LAUFAURIE VEGA Y OTRA, Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA))

Por el mismo principio de “nadie está obligado a lo imposible”, es que no podría adelantarse un proceso contra quien está secuestrado dejando de lado este hecho. Así lo indicó la Corte Constitucional:

“4.3.  En el caso que ocupa la atención de esta Corporación, si bien es verdad que el apoderado de Jacqueline Orrego Toro, manifestó ejercer la acción de tutela en nombre de su poderdante, también lo es que en el texto de su exposición manifiesta que el Tribunal hizo caso omiso del hecho de que las otras dos demandadas, no podían interponer ninguna de las excepciones personales que, precisamente por serlo, sólo pueden ser aducidas cuando se comparece de manera personal al proceso, es decir, que, por este aspecto, se “esta pidiendo una cosa que es absolutamente imposible”, pues por lo que se refiere a María Mercedes Toro de Orrego, “bien se sabe, se encuentra secuestrada desde el 21 de agosto de 1996”; y, Claudia Elena Orrego Toro se encuentra, también secuestrada desde el 4 de septiembre del mismo año, razón por la cual el Tribunal, “pasa por encima” del principio según el cual “nadie esta obligado a lo imposible”, que, en este caso, “es supremamente grave configurándose con ello una vía de hecho”.

4.4.  No desconoce la Corte que el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, como ya se dijo, persigue impedir la parálisis de la administración de justicia cuando el demandante ignora la residencia, lugar de trabajo o paradero del demandado, eventos éstos en los cuales el legislador, siempre en la dirección de rodear de garantías al demandado, ordena entonces, emplazarlo con las formalidades allí establecidas para que concurra a recibir la notificación personal del auto admisorio de la demanda, o del de mandamiento de pago, como primera providencia que se dicta por el juez en el proceso respectivo.

No obstante, como se desprende de la propia filosofía que inspira la norma aludida, aquí se parte de un supuesto necesario, cual es el de la existencia de libertad del demandado emplazado para que, enterado del llamamiento judicial, acuda al proceso, o, cuando estando en libertad física y jurídica, si opta por no concurrir, asuma las consecuencias de su conducta y, entonces, la notificación personal se surta con el curador ad litem que para el efecto se designe.” (Sentencia T-1012/99, Corte Const.)

En fin. Este principio debe considerarse en trámite de pruebas en casos en los cuales no se han podido obtener aquellas que son cruciales, como en disciplinario.

“De acuerdo con artículo 168 de la Ley 734 de 2002 inciso 4° numerales 1 y 2, en los eventos en que pese a que se hayan decretado las pruebas éstas no se hayan podido practicar, habrá lugar a evacuarlas siempre que fuere posible su obtención, en la medida en que nadie está obligado a lo imposible y constituyan el elemento probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del investigado o el esclarecimiento de los hechos, en virtud de los principios de trascendencia e instrumentalidad. Es decir, dado que el periodo probatorio, como todas las demás etapas del proceso disciplinario, es preclusivo, esto a fin de evitar un indefinido estado subjudice del investigado, puede ocurrir que al vencimiento de éste algunas de las pruebas que fueron decretadas no hayan podido practicarse, evento en el cual, el legislador reconoce tal situación y permite que se evacuen siempre que sea posible y que resulte de importancia para el convencimiento del fallador disciplinario. Lo anterior en la medida en que el decreto de las pruebas es anterior a su práctica y a la presentación de alegatos, de forma tal que, puede ocurrir que con las ya materializadas y el análisis de los argumentos presentados por el encartado se tenga la certeza suficiente para proferir una decisión.” (CONSEJO DE ESTADO,
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN B,
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, 16 de marzo 2015, Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00326-00(1233-11),
Actor: IRMA NIÑO CARREÑO,
Demandado: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A.)

No basta hablar de acceso a documentos públicos. Es preciso tratar en general acerca del acceso a información en poder del Estado, ya que puede existir información privada sometida a reserva que reposa en algún archivo estatal. Además, hay que advertir que el acceso a información reservada, incluso para funcionarios públicos, tiene límites.

1. La situación general

La importancia de esta materia ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional:

“La preservación de una democracia constitucional está estrechamente ligada al derecho que tienen todas las personas de acceder a los documentos públicos, toda vez que de esa manera se asegura un efectivo control social por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública en sus diversos órdenes. Este control ciudadano sobre las actuaciones públicas demanda una actitud pasiva por parte del Estado, en cuanto tiene el deber de abstenerse de censurar la información y, simultáneamente, exige una conducta activa orientada a proporcionar los medios para que la ciudadanía pueda en todo tiempo acceder a los archivos y documentos en los cuales se plasma la actividad estatal.

En ese sentido, la Carta Política de 1991 instituye la democracia participativa como uno de los principios fundamentales y ejes axiales del sistema constitucional, siendo una de sus principales manifestaciones normativas el contenido dispositivo del Artículo 74 Superior que, establece como regla general el derecho de acceso a los documentos públicos y a modo de  excepción que la información pública esté sometida a reserva, para lo cual se requiere la intervención del legislador.”  (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

Consta en la Constitución Política colombiana:

“ARTICULO 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.

El secreto profesional es inviolable.”

La previsión del inciso primero es bastante amplia, y he visto funcionarios que lo aplican sin mayor reflexión. Es decir, se asume en la práctica que todo documento en poder del Estado carece de reserva, si bien la norma, para empezar, habla sólo de los documentos públicos, no de los documentos en poder del Estado, y para terminar si hay una ley que declare la reserva, el documento deja de tener acceso general.

Pero la referencia constitucional no para en el artículo 74 Superior, sino que también debe considerarse el art. 15:

“ARTICULO  15, Constitución Política. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.

En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.

La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.

Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.” (resaltado fuera de texto)

Por tanto, y para los fines del artículo 74 Constitucional, el inciso primero de este ultimo debe leerse “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezcan la Constitución o la ley”. Eso nos permite reconocer de una vez que no todo documento en poder del Estado es automáticamente accesible, porque su acceso puede atentar contra el artículo 15 de la misma Constitución. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional desde hace mucho tiempo:

“Los funcionarios están autorizados para no permitir el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa y seguridad nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero o cambiario así como a los secretos comerciales e industriales. El acceso no es tampoco permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad. Solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que, por supuesto, incluye la consulta de los documentos in-situ y no sólo, como pudiera pensarse, la solicitud de copias de los mismos. El acceso a documentos públicos hace parte del núcleo esencial del derecho de petición.

En ese mismo sentido, el Artículo 2 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”, a la luz del  principio de máxima publicidad para titular universal establece que: “Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.” (Sentencia No. T-473/92, Corte Const.)

Por tanto, si usted es funcionario y le llega solicitud de acceso a documentos que reposan en su oficina, mejor examine si los documentos en cuestión gozan de algún tipo de reserva. En el caso de personas o empresas que operan comercialmente, tenemos una norma bastante general de reserva:

“ARTÍCULO 61, Código de Comercio. EXCEPCIONES AL DERECHO DE RESERVA. Los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente.

Lo dispuesto en este artículo no restringirá el derecho de inspección que confiere la ley a los asociados sobre libros y papeles de las compañías comerciales, ni el que corresponda a quienes cumplan funciones de vigilancia o auditoría en las mismas.”

También existe reserva de documentos en tratados internacionales, como aquellos sobre propiedad intelectual. Sobre esto sugiero leer “El secreto comercial: el otro derecho de propiedad intelectual” en el sitio oficial de la Organización Mundial de Propiedad Intelectual OMPI.

En cuanto a otras normas de rango legal sobre acceso a información, siempre es preciso leerlas completas:

“Artículo 12º, Ley 57 de 1985.- Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.” (resaltado fuera de texto)

Es decir,

“De conformidad con los artículos 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en concordancia con el Artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, toda persona tiene el derecho fundamental de acceder a la información pública. De esta manera, cuando no exista reserva legal expresa, impera el derecho fundamental de acceso a la información pública.” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional, resalté)

El acceso a información que repose en oficinas del Estado no es tan sencillo, entonces. No olvide en todo caso, como sostengo en uno de mis post, que “La ley no se aplica como una fórmula matemática”.

2. Función de calificación de reserva, atribuida por ley

A veces la ley habilita a ciertas autoridades a clasificar como reservados unos documentos, si bien para hacerlo conforme lo que conste en la ley sobre los documentos en cuestión.

Veamos un caso.

Consta en la Ley 1341 de 2009, norma básica del sector TIC:

“Artículo  22, L. 1341/09. Funciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones. Son funciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones las siguientes:

(…)

14. Definir por vía general la información que los proveedores deben proporcionar sin costo a sus usuarios o al público y, cuando no haya acuerdo entre el solicitante y el respectivo proveedor, señalar en concreto los valores que deban pagarse por concepto de información especial, todo ello sin perjuicio de la información calificada como reservada por la ley como privilegiada o estratégica.

(…)” (resaltado fuera de texto)

Este numeral ha sido interpretado por el Consejo de Estado como una función incluso de carácter puntual (la clasificación como reservados de ciertos documentos, teniendo en cuenta la Constitución y la ley), como consta en el siguiente texto jurisprudencial:

“Corresponde entonces, a una función que debe ser desarrollada por un tercero con los conocimientos técnicos y específicos en la materia, que le permitan determinar qué contenidos deben ser considerados como secreto industrial e información comercial confidencial y por tanto con vocación de reserva, y con base en ello, realizar la clasificación ordenada.

Para ello precisamente, se encuentra instituida la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), órgano creado por el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009  y adscrito al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, cuyos objetivos se dirigen a promover la competencia, evitar el abuso de posición dominante y regular los mercados de las redes y los servicios de comunicaciones.

En efecto, establece de manera expresa el numeral 14 del artículo 22 de la precitada norma, que dentro de las funciones asignadas a la CRC se encuentra la de definir por vía general la información que los proveedores deben proporcionar sin costo a sus usuarios o al público y, cuando no haya acuerdo entre el solicitante y el respectivo proveedor, señalar en concreto los valores que deban pagarse por concepto de información especial, todo ello sin perjuicio de la información calificada como reservada por la ley como privilegiada o estratégica.

Se observa entonces, que la misma ley se ha encargado de delimitar las funciones y competencias de las distintas entidades públicas, guardando coherencia con su naturaleza y especialidad, y teniendo en cuenta la misión para la que fue creada.

Lo anterior lleva a la Sala a concluir, que no puede serle endilgado al Juez 13 Administrativo del Circuito de Medellín el incumplimiento de la orden judicial contenida en el fallo de tutela de 20 de septiembre de 2011, según la cual, debía clasificar según su contenido reservado, las actas de la Junta Directiva de UNE EMP TELECOMUNICACIONES S.A. correspondientes a los años 2009, 2010 y 2011; ya que por no ser jurídicamente posible, ni materialmente razonable, tampoco es susceptible de ser cumplida.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA ,  SUBSECCION A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Bogotá, D.C., 8 de junio de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01469-01(AC), Actor: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN)

No es solo el secreto industrial lo que se protege, sino también, entre otras cosas, la información comercial sensible, como la contenida en actas de junta de empresas industriales y comerciales del Estado, materia a la cual precisamente se refiere la sentencia antes citada. Traigo a cuento el aparte pertinente de esa misma providencia, sobre las diferentes categorías que cubre la información reservada.

“Por su parte, el parágrafo del artículo 85 de la Ley 489 de 1998  señala, que a las empresas industriales y comerciales del estado se les aplicarán las normas de derecho privado incluyendo aquellas que protegen el secreto industrial y la información comercial; de tal suerte, que todo aquello que la ley defina como secreto industrial o información comercial, tendrá el carácter de reservado para tales empresas públicas, por lo cual dicha información no será susceptible de ser solicitada en virtud de los derechos de petición y de información. 

La anterior disposición es aplicable a UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., en razón a que dicha compañía es una empresa industrial y comercial del estado, cuya actividad económica se circunscribe a la prestación, en libre competencia, de servicios de tecnologías de la información.

Dentro de las normas de orden interno que protegen la propiedad industrial en sus distintas expresiones , como los secretos industriales y la información comercial confidencial, se destacan las consagradas en el Libro Primero del Código de Comercio, específicamente los artículos 61 y siguientes, en cuanto estipulan que los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas a sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Política y mediante orden de autoridad competente, y que los funcionarios de las ramas jurisdiccional y ejecutiva del poder público, solamente podrán en determinados casos , ordenar de oficio la presentación o examen de los libros y papeles del comerciante.

Así mismo, dentro de las Convenciones de Derecho Internacional aplicables en Colombia, se encuentra la Decisión 486 de 2000 de la Comunidad Andina, sobre “Régimen común de la Propiedad Industrial”, cuyo artículo 260 define el secreto empresarial, como cualquier información no divulgada que una persona natural o jurídica legítimamente posea, que pueda usarse en alguna actividad productiva, industrial o comercial, y que sea susceptible de transmitirse a un tercero, en la medida que dicha información sea secreta , tenga un valor comercial por ser secreta y haya sido objeto de medidas razonables por su legítimo poseedor para mantenerla secreta.” (misma sentencia)

Por tanto, para el sector de la Ley 1341 de 2009, la Comisión de Regulación de Comunicaciones puede clasificar cuál información es reservada, teniendo a la vista lo previsto en normas de rango legal o constitucional.

3. El acceso a documentos en oficinas públicas ni siquiera es ilimitado para autoridades

La sentencia del Consejo de Estado citada en el numeral anterior presenta una situación en ese sentido. Desglosemos cuál es un argumento aplicable, en mi parecer.

Para empezar debe considerarse el principio de legalidad de la actuación de las autoridades.

“ARTICULO 121, Constitución Política. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.”

Para la situación que nos ocupa, este artículo debe leerse junto con este que ya hemos citado:

“Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.” (inc. 3º, art. 15, Constitución Política, resaltado fuera de texto)»

Es decir, así usted sea funcionario, no puede ir a mirar ningún expediente a menos que lo haga en ejercicio preciso de funciones constitucionales, legales o reglamentarias expresas. Esto no es materia de discusión en la sentencia, donde se asumió que no toda información era de acceso libre para un concejal del país.

¿Qué sucedió en la sentencia anterior? (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA ,  SUBSECCION A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Bogotá, D.C., 8 de junio de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01469-01(AC), Actor: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN) En su orden los hechos, en resumen, son estos:

i. Un concejal solicita información a una empresa estatal de telecomunicaciones.

ii. La empresa negó la petición alegando que la información solicitada era de tipo reservado.

iii. El concejal hizo tramitar recurso de insistencia (o sea que un juez decidiera si la documentación era reservada).

iv. El juzgado dio razón al concejal, y ordenó la entrega de la documentación.

v. La empresa instaura tutela en contra del juez, por presunta violación a diferentes derechos fundamentales.

vi. El tribunal administrativo que tramitó la tutela, ordenó al juez producir nueva sentencia, teniendo en cuenta la existencia de documentos sometidos a reserva.

“En este sentido, es preciso indicar que los lineamientos trazados en la parte considerativa del fallo de tutela, consistieron en que la decisión de ordenar la entrega de los documentos pretendidos por el Concejal, debía estar precedida de un juicio de prevalencia entre el principio de publicidad de las actuaciones de las entidades públicas, y el derecho a la reserva que le asiste a algunos documentos de las empresas industriales y comerciales del Estado, específicamente a aquellos que contienen secretos industriales e información comercial.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA ,  SUBSECCION A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Bogotá, D.C., 8 de junio de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01469-01(AC), Actor: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN)

vii. El juez ordena la entrega de documentos, pero advirtiendo que aquellos sometidos a reserva  conforme anotación del secretario de la empresa de telecomunicaciones, no podrían ser entregados.

viii. La empresa pide aclaración del fallo, para que fuera el propio juzgado el que clasificara la información, aclaración que es negada.

ix. La empresa entrega información al concejal, salvo aquella que consideró reservada.

x. El concejal interpone incidente de desacato, con el fin de que se le proporcione toda la información.

xi. El juez ordena a la empresa entregar toda la información.

xii. La empresa interpone incidente de desacato contra el juez, ante el tribunal, por no cumplir correctamente la tutela, es decir, no tener en cuenta la necesidad de proteger la información reservada.

xiii. El tribunal sanciona con multa al juez por incumplimiento de sentencia. El motivo:

“Para fundamentar la sanción, el a quo sostuvo que de acuerdo con el contenido de la sentencia incumplida, era muy claro que el juez debía realizar una valoración y clasificación de los documentos que le sometieron al recurso de insistencia; y que, pese a haber sido requerido en 2 oportunidades, no obraba dentro del trámite del incidente de desacato prueba alguna que demostrara que dichos documentos hubiesen sido clasificados dependiendo de su contenido, y se hubiese plasmado en la decisión final cuáles de éstos contenían información reservada y cuáles no.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA ,  SUBSECCION A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Bogotá, D.C., 8 de junio de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01469-01(AC), Actor: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN)

xiv. El asunto llegó al Consejo de Estado vía consulta, que poco más o menos es el estudio de un caso por un superior cuando la ley lo ordena, como sucede con estas sanciones por presunto incumplimiento de sentencia de tutela.  Reconoce el Consejo de Estado que el juez no tenía porqué saber cómo clasificar la información.

“Así, lo primero que advierte esta Sala es que el Colegiado le asignó al juez unipersonal una función, que evidentemente escapa al arbitrio de sus competencias, inclusive, de la establecida en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985; pues en efecto, no es del resorte del funcionario judicial poseer las nociones técnicas de carácter comercial o industrial, que le permitan determinar sin lugar a equívocos, en el término de 10 días, cuáles de los documentos sujetos a valoración, contienen secretos o información protegidos por una reserva legal, y por tanto, no susceptibles de ser suministrados al peticionario.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA ,  SUBSECCION A, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Bogotá, D.C., 8 de junio de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01469-01(AC), Actor: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A., Demandado: JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN)

xv. El Consejo de Estado entonces señala que esa, de clasificación, era de competencia era de la Comisión de Regulación de Comunicaciones.

Entonces, tenemos que una autoridad no tiene facultades ilimitadas para conocer información sometida a reserva y que, para el caso de esta sentencia, la función de clasificación de información reservada era de la mencionada comisión, tema que ya comentamos.

4. No toda previsión legal de reserva es constitucional per se

¿Basta con que una reserva se establezca en la ley para cerrar toda discusión? No. Se debatió por ejemplo en sentencia de la Corte Constitucional:

“Si el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, al prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la autoridad minera, tendrá el carácter de reservada, ¿es contrario al libre acceso a los documentos públicos consagrado en el Artículo 74 de la Carta Política?” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

El texto en discusión:

“Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de concesión especial en estas áreas.” (inc. 7o, art. 20, L. 1753/15)

¿Cuáles son las reglas para el examen de constitucionalidad de una norma de esa clase?

“En síntesis, los principios rectores de acceso a la información, conforme a su sistematización lograda en la Sentencia C-274 de 2013 son los siguientes:

1. Máxima divulgación, lo cual implica que el derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen limitado de excepciones.

2. Acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación restrictiva.

3. Carga probatoria a cargo del Estado respecto de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y requisitos que debe cumplir la reserva.

4. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.

5. Buena fe en la actuación de las autoridades obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr los fines que persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.

Con base en las reglas jurisprudenciales reseñadas, la Sala Plena procederá a examinar la constitucionalidad de la reserva establecida en el inciso 7 de la Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015, teniendo como parámetro de juzgamiento el contenido prescriptivo del Artículo 74 de la Constitución.” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

¿Cómo se aplica eso en la práctica?

“De la norma en juicio (inciso 7), es posible extraer dos contenidos prescriptivos: de una parte, la primera proposición jurídica del inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 establece vía legislativa una reserva que sustrae de la regla general de acceso libre a documentos públicos la información geológica obtenida a partir de la declaratoria de un área de reserva minera estratégica. La segunda proposición jurídica del inciso demandado, dispone el término durante el cual se mantendrá la reserva, bajo dos preceptos condicionados, a saber: (i) por el término que se declare la zona como área de reserva minera o; (ii) hasta que la autoridad minera de a conocer los procesos de selección objetiva para el otorgamiento de los procesos de selección objetiva. 

La desagregación de estos elementos visibles, permiten a la Corte su confrontación con el Artículo 74 de la Carta Política, el cual dispone que todas las personas tienen derecho de acceso a los documentos públicos, al mismo tiempo que establece la posibilidad de consagrar restricciones a ese derecho, en los casos que establezca la ley.” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

El análisis es denominado por la Corte Constitucional como “Test estricto sobre la reserva documental”. Primero se examina la finalidad de la medida, luego la idoneidad, después la necesidad y finalmente su proporcionalidad. Es en este último paso donde la norma acusada no sobrevive dicho test.

“En aplicación de la jurisprudencia constitucional referenciada en las consideraciones generales de esta providencia, toda reserva a la información pública debe satisfacer tres condiciones generales, saber: (i) sólo pueden ser estipuladas por ley; (ii) las excepciones deben sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; (iii) deben ser temporales, en la medida en que la ley fije un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.

Considera esta Corporación que la posibilidad de reservar la información geológica para los proyectos de desarrollo minero resulta excesiva y desproporcionada no sólo para la ciudadanía en general, sino sobre todo, frente al derecho de las entidades territoriales y las comunidades indígenas y afro descendientes a conocer los proyectos minero energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos territorios, con lo cual se afecta el derecho de acceso a la información pública y de contera el desarrollo sostenible, por tratarse de una actividad en la que habitualmente se presentan  problemáticas relacionadas con el punto de equilibro entre el uso de la tierra, el medio ambiente y el desarrollo social.

Comporta una contradicción evidente que los activos a explotar son de naturaleza pública, pero que la información relativa a su geo-localización tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades y a las entidades territoriales exigir al gobierno y las empresas mineras un mayor control sobre la calidad ambiental. La mayor distribución de la información implica un mayor desarrollo social, en tanto se evita privilegiar a quien estando en el poder abuse de su conocimiento exclusivo o privilegiado. Más aun cuando la textura de la norma que establece la restricción de acceso no es precisa y clara sobre el tipo de información sujeta a reserva, de tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o desproporcionadas” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

Entonces:

“En el marco del Artículo 74 de la Constitución Política, la Corte considera que la regla contenida en el inciso 7 del Artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 no supera el test estricto propuesto. Si bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es el desarrollo minero energético; es adecuada en tanto logra el fin para el que está propuesta; es necesaria, en tanto no está probada la existencia de otro medio que con mayor eficacia resguarde el secreto de la información; resulta desproporcionada en sí misma, ya que reporta a un privilegio injustificado, que conduce a situaciones violatorias de los derechos de la ciudadanía, de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas y afro descendientes.

Con base en lo anterior, el inciso 7 del Artículo 20 de La Ley 1753 de 2015 será declarado inexequible.” (Sentencia C-221/16 , Corte Constitucional)

5. ¿Qué pasa si la reserva ha sido establecida en un reglamento?

Un caso así se discutió en la Sentencia T-1268/01 de la Corte Constitucional. Un ciudadano solicitó copias a la AEROCIVIL sobre unos accidentes aéreos, con el fin de acudir a la rama judicial para formular varias reclamaciones relacionadas con un accidente en particular. La Aerocivil se negó a proporcionar las copias con base en un reglamento aeronáutico. La tesis de la Corte Constitucional fue tajante:

“La regla general sobre publicidad de los documentos públicos tiene su origen en la propia Constitución, con la advertencia de que únicamente la ley puede establecer y precisar las excepciones. Luego, si de la propia Constitución deviene la regla general de la publicidad, defiriéndole a la ley la facultad para excepcionar, resulta palmario que ni el Gobierno en función reglamentaria, ni las entidades inferiores bajo su propia órbita, podrían en modo alguno establecer las hipótesis exceptivas en comento. Con fundamento en lo anterior, la Sala descarta ab initio la supuesta reserva sobre información de accidentes aéreos contenida en el reglamento aeronáutico colombiano. Resulta evidente que la reserva de las investigaciones administrativas sobre accidentes aéreos que la entidad demandada opone al actor para negar los documentos por él solicitados, no emana de la ley, sino de un acto de la Administración dictado en ejercicio de su función reglamentaria.  Por ello mismo, siendo como es que en el presente caso no se está ante una reserva en sentido estricto, mal podría aducirse un tal reglamento para desatender las pretensiones del demandante.” (Sentencia T-1268/01, Corte Constitucional)

Y advierte:

“Así las cosas, resulta evidente que la reserva de las investigaciones administrativas sobre accidentes aéreos que la entidad demandada opone al actor para negar los documentos por él solicitados, no emana de la ley, sino de un acto de la Administración dictado en ejercicio de su función reglamentaria, como lo es el Manual de Reglamentos Aeronáuticos adoptado por Resolución No. 2450 de 1974, del Jefe del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil.  Por ello mismo, siendo como es que en el presente caso no se está ante una reserva en sentido estricto, mal podría aducirse un tal reglamento para desatender las pretensiones del demandante.” (Sentencia T-1268/01, Corte Constitucional)

La Corte Constitucional, no obstante lo anterior, no descarta que objetivamente los documentos solicitados puedan tener reserva por razón distinta al reglamento, y explora la posibilidad de que la reserva tenga un origen normativo superior.

“Ahora bien, como se ha sostenido en este fallo, si en la Constitución Colombiana está ínsito el principio general según el cual la actividad de los órganos del Estado no es reservada ni secreta, y que por lo tanto, los ciudadanos salvo excepción constitucional o legal, tienen acceso a todos los documentos o instrumentos en donde conste su ejercicio, también es cierto que la publicidad de la actuación de los órganos públicos no puede ser un principio absoluto por cuanto se sabe que existen razones de seguridad nacional, de alta conveniencia pública o social, de eficacia del servicio, etc., que pueden hacer aconsejable o necesario mitigar el rigor de la regla; o lo que es igual, en palabras de la jurisprudencia, “ los funcionarios públicos,  están autorizados para no permitir  el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley tales como los concernientes a la defensa y seguridad  nacionales, a investigaciones relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero, o cambiario, así como  a los secretos  comerciales e industriales”.[2]

Empero, ni en el Código de Comercio ni en la Convención Libre de Aviación Civil Internacional, firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1947, se ha previsto la reserva para las investigaciones sobre accidentes aéreos.  La única preceptiva de la que podría derivarse una taxativa reserva, es la contenida en el numeral 5.12 del Capítulo Quinto del Anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, ratificado por Colombia mediante Ley 12 del 23 de octubre de 1947, que a la letra dice:

“Revelación de Registros.

“5.12 El Estado que lleve a cabo la investigación de un accidente o incidente donde quiera que éste haya ocurrido, no dará a conocer la información siguiente para fines que no sean la investigación de accidentes o incidentes, a menos que las autoridades competentes en materia de administración de justicia de dicho Estado determinen que la revelación de dicha información es más importante que las consecuencias adversas a nivel nacional e internacional, que podría tener tal decisión para esa investigación o futuras investigaciones:

“a) todas las declaraciones tomadas a las personas por las autoridades encargadas de la investigación en el curso de la misma;

“b) todas las comunicaciones entre personas que hayan participado en la operación de la aeronave;

“c) la información de carácter médico o personal sobre personas implicadas en el accidente o incidente;

“d) las grabaciones de las conversaciones en el puesto de pilotaje y las transcripciones de las mismas; y

“e) las opiniones expresadas en el análisis de la información, incluida la información contenida en los registradores de vuelo.

“Esa información se incluirá en el informe final o en sus apéndices únicamente cuando sea pertinente para el análisis del accidente o incidente. Las partes de la información que no son pertinentes para el análisis no se divulgarán.”

Por consiguiente, con arreglo a estas disposiciones le es dado al juez constitucional ponderar la situación particular de esta tutela, a fin de establecer la supremacía de la reserva o del derecho a la información respecto del peticionario, toda vez que la mencionada reserva opera, “a menos que las autoridades competentes en materia de administración de justicia de dicho Estado, determinen que la revelación de dicha información es más importante que las consecuencias adversas, a nivel (sic) nacional e internacional, que podría tener tal decisión para esa investigación o futuras investigaciones”.” (Sentencia T-1268/01, Corte Constitucional)

Es decir, dejando de lado el reglamento, se halló una fuente del nivel normativo apropiado que sí establecía una reserva sobre documentos relacionados con accidentes aéreos, fuente que tenía ciertos matices que el juez estaba llamado a analizar. Lo que concluye la Corte Constitucional, es que la reserva no le era oponible al interesado debido a su interés legítimo en la documentación solicitada (para iniciar una demanda).

“Pues bien, ocurre que en el caso de autos la pretendida imposición de la reserva se contrae a la investigación administrativa sobre un accidente aéreo que a la luz de lo actuado no reviste características que ameriten su preeminencia sobre los derechos que invoca el solicitante.  Por lo mismo, la alegada reserva no puede estimarse como un legítimo dique del derecho que tiene el actor a obtener la información recabada en orden a formular las correspondientes demandas  ordinarias, laborales, de reparación y reclamación de perjuicios, etc., de suerte que un entendimiento distinto sólo podría conducir al quebrantamiento del núcleo esencial del derecho a la información, y por esa vía, a la negación de su derecho de acceso a la administración de justicia.  Pues a derechas, de qué le serviría al peticionario una información que sólo le es suministrada al concluir la investigación administrativa, esto es, en forma probablemente[3] extemporánea de cara a los respectivos términos de caducidad y prescripción.  Asimismo, y contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ¿ a guisa de qué debería el solicitante presentar unas demandas sin la suficiente información fáctica, y sobre todo, sometidas al albur de unas eventuales pruebas sobrevinientes, que de suyo excluyen cualquier garantía sobre su oportuna aportación procesal.  En verdad no dejan de sorprender estas curiosas sugerencias judicializadoras, al tenor de las cuales lo importante es demandar, que ya se verá después la forma de “reordenar” los hechos y pretensiones en aras del resarcimiento de perjuicios.  Cierto es que no por pragmática tal alternativa podría gozar de alguna vocación jurídica sostenible en el espectro de los derechos a la información y al libre acceso a la administración de justicia.” (Sentencia T-1268/01, Corte Constitucional)

En síntesis, la reserva de documentos:

i. No puede establecerse en normas de nivel menor a la ley,

ii. No obstante lo anterior, el funcionario competente debe analizar la situación objetiva de la documentación, con miras a reconocer su naturaleza de reservada.

No olvide que es su deber contrastar esta nota con las fuentes citadas, con el fin de establecer su propio criterio.

Temas relacionados:

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/T-594-17.htm Sentencia sobre reserva de fuentes periodísticas

La Corte Suprema de Justicia se ha ocupado de las consecuencias de la infracción del principio contractual de planeación, en una sentencia que lleva a partir de ahí al análisis de los contratos adicionales y la adición de contrato, con el fin de resolver un caso penal de presunto trámite contractual sin requisitos legales, en este caso en concreto por algo sucedido en la fase preparatoria, donde además se examinó el indebido uso de los recursos entregados al contratista. El examen de la sentencia puede suponer una buena ilustración sobre cuándo se procede a un contrato adicional o cuándo a una adición, por qué es necesaria la existencia de estudios previos,  qué ocurre cuando se es condescendiente con el uso de recursos entregados al contratista, el impacto de no atender la consecución de permisos ambientalers y  porqué la delegación no excusa frente a responsabilidades (confianza legítima), en perspectiva de lo penal. Se trata de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, SP18532-2017(43263), de 8 de noviembre de 2017. Los hechos tienen que ver con el parque histórico y eco turístico Los Libertadores, en el municipio de Tame.

1. El debate de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal

El tipo penal de “Contrato sin cumplimiento de requisitos legales” es el siguiente:

“El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco a doce (12) años.”

Cómo puede leerse, puede presentarse en cualquier momento de la actividad contractual: antes, durante o después.

Explica la Corte Suprema cómo se incurre en este delito:

“El supuesto de hecho descrito encierra el actuar de un servidor público que entre sus atribuciones deba intervenir en el proceso de contratación y haya incumplido los presupuestos sustanciales en su trámite, u omitido verificar su concurrencia en las etapas de trámite, celebración o liquidación.

Encierra dos modalidades alternativas de ejecución: la primera, incumplir los presupuestos legales sustanciales en el trámite, lo que involucra todos los pasos hasta su celebración y, la segunda, omitir la verificación del cumplimiento de los condicionamientos legales para su perfeccionamiento inclusive los atinentes a la fase precontractual, y los relacionados con la liquidación.

De esta forma la ley distinguió la conducta ejecutada por los servidores públicos competentes para tramitar el contrato, de la que cumple el representante legal o el ordenador del gasto en las fases de celebración y liquidación. La primera modalidad alude al trámite del contrato sin observar los requisitos legales esenciales, en tanto que en la restante el contenido de la prohibición se hace consistir en no comprobar el acatamiento de las exigencias legales esenciales en dichas fases. Distinción fundamentada en la forma desconcentrada como actualmente se cumple la función pública en las entidades estatales.

Las etapas previas y de ejecución asignada al personal de nivel ejecutivo y las de celebración y liquidación al ordenador del gasto. Labor que éste ejecuta evidenciando el cumplimiento de las formalidades legales en la etapa previa, por ser el funcionario autorizado por la Carta Política y la ley para disponer, en este caso de los recursos del ente territorial.” (citado de la sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)

La conducta originadora de responsabilidad, sería la falta de estudios previos adecuados en un contrato de obra, que la Corte Suprema de Justicia halló probada.

“La apreciación del material probatorio transmite a la Corte la convicción que antes de dar inicio al trámite para escoger al contratista, la administración del Departamento de Arauca contaba con los estudios, diseños y planos de la construcción de la primera etapa del parque Eco Turístico Los Libertadores de Tame pero incompletos, poniendo en riesgo que el objeto contractual pudiera ser ejecutado en el término previsto y en las condiciones óptimas requerida.” (citado de la sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)

Lo que se encontró por los investigadores fue la necesidad de nuevas obras, que no estaban previstas en los estudios iniciales a causa de la insuficiencia de los estudios previos.

2. La Sentencia C-300 de 2012 de la Corte Constitucional

Sobre obras nuevas en contratos estatales ya se había pronunciado la Corte Constitucional en sentencia C-300 de 2012, sentencia traída a cuento en la sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.), cuando se estudió demanda contra el primer inciso del artículo 28 de la ley 1150 de 2007, inciso que es como pasa a transcribirse:

“Inc. 1o, Art. 28, L. 1150/07. DE LA PRÓRROGA O ADICIÓN DE CONCESIONES DE OBRA PÚBLICA. En los contratos de concesión de obra pública, podrá haber prórroga o adición hasta por el sesenta por ciento (60%) del plazo estimado, independientemente del monto de la inversión, siempre que se trate de obras adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la recuperación de la inversión debidamente soportada en estudios técnicos y económicos. Respecto de concesiones viales deberá referirse al mismo corredor vial.”

Este artículo fue derogado por el artículo 39 de la ley 1508 de 2012, pero la Corte Constitucional igual adelanta su estudio visto los efectos que habría surtido el art. 28 de la Ley 1150 de 2007, en particular a causa de

“…las adiciones y prórrogas que se hayan celebrado o se celebren después de la entrada en vigencia de la ley 1508, en el marco de contratos concesión de obra pública suscritos al amparo del artículo 28 de la ley 1150.

El arribo a esta conclusión no es una tarea sencilla, pues existen múltiples discrepancias al respecto en la doctrina y la jurisprudencia, particularmente en torno a si las adiciones y prórrogas de los contratos estatales son parte del contrato principal o representan en realidad nuevos negocios jurídicos. La Sala considera que, al menos en lo que respecta al artículo 28 de la ley 1150, no son nuevos contratos sino modificaciones del contrato estatal principal; de ahí que su celebración deba regirse por las reglas vigentes al momento del perfeccionamiento del contrato principal.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

La Corte Constitucional, siguiendo al Consejo de Estado, reconoce que

“Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado, a los cuales sirve el contrato.[11] Así lo prevén por ejemplo los artículos 14 y 16 de la ley 80, los cuales facultan a la entidades contratantes a modificar los contratos de común acuerdo o de forma unilateral, para “(…) evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, entre otros. En el mismo sentido, en la sentencia C-949 de 2001[12], la Corte Constitucional señaló que las prórrogas de los contratos –como especie de modificación- pueden ser un instrumento útil para lograr los fines propios de la contratación estatal.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

También siguiendo al Consejo de Estado, advirtió

“…que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

Dentro de estas reflexiones, en concordancia con el Consejo de Estado, se acepta que un contrato pueda modificarse, incluso cuando ello es consecuencia de alguna impresión de la Administración y sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria o de otro tipo de los funcionarios responsables de tal omisión.

“Es posible que la modificación sea necesaria aunque sea consecuencia de falta de previsión. En tal evento, si bien la modificación puede ser procedente, en tanto no sea imputable al contratista y de acuerdo con las reglas de distribución del riesgo, ello no exime a los funcionarios de la responsabilidad disciplinaria correspondiente.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

Y agrega más adelante:

“Por último, es preciso resaltar que la modificación del contrato no puede ser de tal entidad que altere su esencia y lo convierta en otro tipo de negocio jurídico, puesto que ya no estaríamos en el escenario de la modificación sino ante la celebración de un nuevo contrato.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

Se ocupa la Corte Constitucional de aspectos como el principio de planeación y del contrato de concesión, que aquí nos alejarían excesivamente de la exposición, por tanto, pasemos directamente al tema de las obras adicionales.

“En este orden de ideas, la Sala declara la exequibilidad del precepto acusado en el entendido que solamente autoriza la prórroga o adición de obras o actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto del contrato inicial.” (sentencia C-300 de 2012, Corte Const.)

En ese contexto el inciso 1o. del art. 28 de la Ley 1150 de 2007 es declarado exequible y resulta claro que los contratos pueden ser adicionados siempre y cuando ello sea necesario, y sin alterar su objeto.

3. La aplicación de la Sentencia C-300 de 2012 de la Corte Constitucional a la la sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J..

Vista la Sentencia C-300 de 2012 de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia advierte aterrizando al caso concreto:

“En cuanto a los contratos de obra a precio unitario, en particular, entendido éste como el que pacta el precio por unidades o cantidades de obra, siendo su valor total el resultado de sumar los productos resultantes de multiplicar las cantidades de obra ejecutadas con los precios de cada una de ellas dentro de los límites fijados por el convenio; no se puede confundir la adición del contrato a través de la añadidura de obras que no forman parte del objeto contractual inicialmente convenido, con las simples modificaciones a las cantidades de obra ejecutadas en un contrato pactado a precios unitarios, las cuales fueron contratadas pero su estimativo inicial sobrepasa los cálculos efectuados inicialmente, durante la ejecución del contrato (19) .

En relación con estos contratos el Consejo de Estado, ha distinguido dos situaciones que suelen presentarse: la mayor cantidad de obra, entendida como contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, sin que ello implique modificación del objeto contratado; y el contrato adicional, aquél en donde las obras a realizar envuelven la variación del objeto del contrato principal, son obras nuevas distintas de las contratadas, o de ítems no previstos pero que su ejecución en determinadas circunstancias resultan necesarias.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)

En el caso en estudio en la sentencia, se observaron varias infracciones al principio de planeación.

Lo que sucedió en el proceso en estudio, fueron dos cosas, una con relevancia penal y la otra no:

“El primero, que los diseños entregados al contratista para elaborar la propuesta fueron provisionales y no definitivos, los cuales recibió corregidos después de iniciadas las obras, por lo tanto, con diferencias, motivo por el cual la administración suspendió el contrato a petición del consorcio y con el aval de la interventoría. El segundo, alude a que por virtud de la naturaleza del contrato y la extensión del terreno, los diseños definitivos tuvieron que ser ajustados en la ejecución del contrato a las condiciones del terreno.

El primer hecho otorga a la Sala la certidumbre de la violación del principio de planeación, mientras los segundos son irrelevantes para el derecho penal por ser permitidos por el estatuto de la contratación pública y que pueden dar origen a la adición de los contratos o a los ajustes necesarios cuyo pago puede realizar la administración sin tramitar adiciones.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)

E insiste más adelante:

“Distinto es que la administración departamental hubiese contado con los estudios y diseños definitivos para iniciar el proceso de selección y suscribiera en esas condiciones el contrato, presentándose en su ejecución hechos excepcionales imposibles de prever en la etapa precontractual que hubiesen forzado la realización de obras que ampliaran su objeto, caso en el que procedía la adición del contrato, o que surgiera la necesidad de ajustarlo a las condiciones del terreno, hipótesis permitida por la ley y que es la planteada por la defensa, pero que no ocurrió en este caso.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Es decir:

“En suma, las obras contratadas no eran iguales, como debía ser, a las contenidas en los estudios y diseños presentados definitivamente por la firma constructora después de celebrado el contrato, sin que ello obedeciera a que en el proceso de ejecución se presentaran circunstancias excepcionales imposibles de prever en el proyecto y estudios técnicos iniciales que condujeran a reajustar, adicionar, ampliar o cambiar el objeto del contrato, como lo plantea la defensa; sino a que los trámites de selección del contratista y celebración del contrato se adelantaron con estudios incompletos, los que se tornaron en definitivos después de ser reformados y entregados por la consultora al contratista tras iniciar las obras, de ahí las discrepancias encontradas y que condujeron a la administración departamental a suspender el contrato.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Resalta la Corte Suprema de Justicia en qué circunstancia hubiera sido procedente adicionar el contrato:

“Distinto es que la administración departamental hubiese contado con los estudios y diseños definitivos para iniciar el proceso de selección y suscribiera en esas condiciones el contrato, presentándose en su ejecución hechos excepcionales imposibles de prever en la etapa precontractual que hubiesen forzado la realización de obras que ampliaran su objeto, caso en el que procedía la adición del contrato, o que surgiera la necesidad de ajustarlo a las condiciones del terreno, hipótesis permitida por la ley y que es la planteada por la defensa, pero que no ocurrió en este caso.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Pero no solamente sucedió lo anterior, sino que además se hicieron obras no previstas y que eran necesarias para la culminación del contrato. Es decir, se hizo lo que debió ser un contrato adicional.

“Es diáfano, entonces, que la edificación de la plaza de armas no fue prevista en los estudios, diseños y planos que delimitaron el objeto del contrato 069 de 2006, la construcción de la primera etapa del parque, confirmando que su adición en la ejecución ocasionó modificaciones substanciales al objeto contractual.

Para que procediera la adición, se reitera, debió ampliarse o incrementarse el objeto del contrato original, lo que implicaba que la plaza hubiese sido contratada, pero como ello no ocurrió, era un imperativo legal celebrar un contrato adicional.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

En la idea original del proyecto había una plaza ceremonial, pero nada parecida a la plaza de armas.

“El hecho que la construcción del parque se decidiera en dos etapas, no significa que las obras requeridas para ello se pudieran realizar indiscriminadamente en una y otra. Para el efecto se debían tramitar y celebrar sendos contratos con arreglo a la ley de contratación pública, con objetos debidamente delimitados por las obras contenidas en los estudios y diseños de cada uno de ellos y, como ya se demostró, la plaza ceremonial hacía parte de la segunda fase y la de armas de ninguna de las dos.”  (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Otro problema que apareció fue la ausencia de permiso ambiental. Se sostuvo que ella podía obtenerse durante la ejecución del contrato, pero la tesis de la Corte Suprema de Justicia es que esta debe ser previa.

“Ahora, como la ley de contratación pública dispone que una vez celebrado el contrato se debe iniciar su ejecución, forzoso es concluir que la licencia ambiental ha de obtenerse antes de iniciar el trámite de selección del contratista, lo cual es natural si se tiene en cuenta la importancia cardinal que ostenta para los interesados en contratar conocer los compromisos que las licencias y permisos ambientales imponen al contratista para elaborar las propuestas, y poder cumplir con ellas en la ejecución del contrato.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

La licencia o el permiso, en ausencia de aquella si era lo procedente, debía obtenerse incluso antes de la licitación.

“Concebido el principio de planeación como el grupo de gestiones a desarrollar por la administración con antelación a la apertura de la selección del contratista, entre ellas los estudios previos que, entre otros, comprenden el análisis de conveniencia y oportunidad del objeto a contratar y entre ellos los de tipo ambiental, se tornan imprescindibles cuando el proyecto de obra o actividad inciden en aspectos ambientales, con los cuales se pretende evitar y proteger la vulneración de derechos de ese tipo. Con ese propósito se pide la presentación de un plan de manejo ambiental a objeto de obtener la licencia o los permisos ambientales.

En fin, para esa época, contrario al criterio del Ministerio Público y de la defensa, la expedición de la licencia y/o los permisos ambientales se debía pedir ante la autoridad competente previo a la apertura de la licitación, acompañada del estudio de impacto ambiental que involucraba el plan de manejo ambiental.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Es decir, para el caso específico

“…si bien el proyecto no requería licencia ambiental sí necesitaba la obtención de permisos ambientales, obviamente previo a la apertura de la licitación con base en los argumentos ya expuestos.

En fin, para la Sala es incontrovertible que en la fase precontractual también se vulneró el principio de planeación por no estar definido el proyecto en su aspecto ambiental, dado que no se solicitó y obtuvo antes de la apertura de la licitación los permisos ambientales requeridos legalmente, por consiguiente, el procesado al celebrar el contrato sin verificar que este requisito estuviera cumplido, conjuntamente con el relativo a los diseños y planos analizados, realizó el supuesto de hecho previsto en este tipo penal.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)  

Como la conducta se realizó voluntariamente al no verificar el cumplimiento de los requisitos de ley, es que incurre en el tipo penal, pues

“…a sabiendas que los estudios, diseños y planos entregados no estaban terminados, y que no se habían solicitado los permisos ambientales a la autoridad competente antes de abrir el proceso de selección del contratista, firmó el contrato en esas condiciones.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)  

Es decir, ello por muchas razones, como por ejemplo:

“Fue él, en su condición de gobernador, quien el 20 de octubre de 2006 dispuso edificar la mencionada plaza, según relató el mismo testigo, evocando que exclamó necesitarla para resaltar la parte histórica del parque, y ordenó efectuar todas las modificaciones del contrato por ser la cabeza de la administración. Decía cambie esto, cambie lo otro, mientras ellos, como contratistas, la interventoría externa y el supervisor del departamento, ideaban de qué manera hacían las reformas por él ordenadas.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)

4. La delegación en contratación pública no exime de responsabilidades

El acusado esgrimió en algún momento delegación de actividades, pero aunque lo que se observa es una dirección directa del contrato cuestionado, recuerda la Corte Suprema citando un precedente (CSJ SP. Rad. No. 21547 de 9-II-05):

“Aunque las entidades estatales desarrollan la gestión contractual de manera desconcentrada, a través de los órganos funcionales de la administración que temáticamente se ocupan de ejecutar las políticas trazadas en determinadas materias y de llevar a cabo los planes diseñados a nivel de ellas, desconcentración que se materializa en gran medida mediante el impulso de la gestión precontractual, determinando en primera instancia las necesidades por cubrir conforme a los planes y programa previamente aprobados, verificando su costo y la existencia de recursos para atenderlas, incluso, atendiendo por iniciativa propia la labor de convocatoria pública o privada, recibiendo las ofertas y hasta presentando al ordenador del gasto concepto sobre aquella que se considera la más conveniente, ello de manera alguna coloca a los representantes legales de la entidad en simples “tramitadores” o “avaladores” de las labores desarrolladas por sus subalternos.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)  

Por ello:

“En ese orden, que no hubiese sido el procesado quien firmó el adicional en valor y plazo 01 de 13 de diciembre de 2006, sino uno de los secretarios de la gobernación  encargado, no lo exonera de responsabilidad porque demostrado como está que ordenó, dirigió y controló las distintas fases de la contratación, disponiendo la construcción de la plaza de armas a sabiendas que no había sido contratada, este acto constituyó el resultado de todo el trámite previo adelantado bajo su conducción.

Además, el acto de adicionar el contrato per se no fue atribuido como delito en la acusación, sino como una de las manifestaciones de la falta de planeación en la ejecución del contrato.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)  

Tampoco estaba excusado de vigilar el desarrollo del contrato, como para que cupiera la confianza legítima.

“Tampoco, se configura el principio de confianza planteado por la defensa como causal de exclusión de la responsabilidad del acusado, pues para que el mismo opere es necesario que hubiese cumplido el deber legal de vigilar y corregir el proceder de los funcionarios en quienes estaba desconcentrada la función de adelantar el trámite pre contractual, cosa que como se vio no hizo de manera intencional, de modo que no puede aducir en procura de evadir la responsabilidad que confió en que ellos habían cumplido cabalmente con sus atribuciones.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

5. El concurso con peculado por apropiación a favor de terceros

Pero hubo más. El contratista hizo manejo irregular de los recursos recibidos y el acusado no hizo nada por evitarlo, sino que por el contrario lo propició.

El hecho de que por errores en la contratación supusiera entrega de dinero a un tercero, y que ese tercero hubiera recibido dinero sin cumplimiento pleno de obligaciones, lleva a existencia de peculado en la figura de apropiación a favor de terceros.

“De la conducta ejecutada por el procesado consistente en celebrar el contrato sin verificar el cumplimiento de los requisitos legales esenciales, a sabiendas que los estudios previos atinentes a los diseños y planos estaban  incompletos,  que la administración departamental no había tramitado ni obtenido los permisos para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales antes de abrir el proceso  de selección del contratista, y que adicionó ilegalmente el mismo contrato en valor y plazo No.1 el 13 de diciembre de 2006; es natural colegir que al ordenar la entrega de los dineros del anticipo al contratista con estos actos permitió que éste se apropiara de una parte de ellos, al probarse que pese a haber retirado una suma considerable de la cuenta de ahorros no los invirtió en la obra, privando al departamento de su facultad de disposición.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Señala más adelante la sentencia:

“ Queda demostrado, en consecuencia, que el contratista se venía apropiando de los recursos al no utilizarlos plenamente en las actividades propias de la ejecución  del objeto del contrato, privando al departamento de la facultad de disponer de ellos. A una conclusión distinta no puede arribar la Sala tras valorar en conjunto: el retiro de la mayor cantidad de dinero de la cuenta de ahorros sin reflejo en las obras ejecutadas, el valor ínfimo amortizado reconocido por la administración conjuntamente con la interventoría y aceptado por el contratista, el retiro de dineros previo a la contratación de la interventoría externa por parte de la entidad territorial, y el contratista negarse sistemáticamente a presentar el informe de los gastos efectuados con el anticipo acompañado de los comprobantes, pese a los múltiples requerimientos hechos por la interventoría.

Al retirar los caudales de la cuenta bancaria y no invertirlos como correspondía, el contratista realizó actos externos de disposición con el evidente propósito de detentarlos obteniendo una ventaja patrimonial, privando a la administración del poder de disposición y custodia, consumándose el punible en examen.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

En otras palabras, el contratista no usó los recursos recibidos como correspondía. Con ese solo hecho se configuraba un delito. Es irrelevante que el dinero hubiera sido recuperado con la aseguradora.

“Además, la apropiación exigida por el tipo penal en examen, se insiste, se configura cuando el sujeto activo extrae de la esfera de dominio o custodia del propietario, poseedor o tenedor de los caudales, circunstancia que ocurrió cuando el contratista, con la aquiescencia de la administración, retiró la mayor cantidad de los recursos de la cuenta de ahorros, y no los invirtió totalmente en las actividades del objeto del contrato, pasando varios meses sin explicar la inversión, finalmente no amortizada la totalidad de los dineros recibidos como anticipo, sin que degrade su presencia el que la aseguradora hubiese reparado al departamento con motivo del siniestro la suma dejada de amortizar ejecutando la obra en su valor equivalente, y el resto que faltaba.

De modo que la ausencia de detrimento patrimonial del departamento porque la Aseguradora Cóndor SA., realizó las obras que faltaban incluyendo las equivalentes a la suma no amortizada, no desvirtúa la concurrencia de la apropiación como lo pregona el Ministerio Público y la defensa, pues se insiste, ésta converge cuando los dineros fueron extraídos de la esfera de dominio o custodia de la administración departamental, privándola de la facultad de disponer de ellos, y en este caso se comprobó que el contratista no invirtió en las obras la suma de $ 864.019.838.37.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Las irregularidades en el uso de los recursos fue de conocimiento del acusado.

“Es obvio, deducir que el procesado tenía conocimiento del manejo de los recursos del anticipo ya que como ordenador del gasto, director y controlador del trámite y ejecución del contrato, como quedó demostrado en el examen del delito anterior, estuvo al frente de las incidencias ocurridas durante el desarrollo de dichas etapas por conocimiento directo, cuando asistía al lugar donde se construía el parque, y a través de los informes que le rendían sus subalternos en las reuniones que sostenía con ello para saber del desarrollo de las obras del contrato, entre ellos, LIBARDO BALAGUERA BALAGUERA, Secretario de Infraestructura y HUMBERTO DÍAZ ÁLVAREZ, supervisor del contrato, encargados de velar por la ejecución del contrato y, este último en particular, entre otras funciones, manejar conjuntamente con el contratista los dineros del anticipo depositados en la cuenta de ahorros.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.) 

Entonces:

“Pese a la claridad existente en los atrasos de la obra, sobre los requerimientos hechos al contratista, que el dinero del anticipo no estaba siendo invertido totalmente en la misma, y que el contratista se negaba a rendir informes y presentar los comprobantes respectivos; el aforado no procedió a imponer la multa prevista en el contrato para el mal uso del anticipo, ni caducó el contrato pese a la apabullante información que le indicaba que no cumpliría la ejecución del contrato en el plazo y en condiciones de calidad convenidas, entre otras cosas por la apropiación de parte del anticipo.” (sentencia SP18532-2017(43263) de la C.S. de J.)  

El acusado fue condenado a 80 meses de prisión intramural y multa por valor de  $884.019.838.37.

En ocasión anterior publiqué la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (ver “Nueva estructura del Ministerio de Tecnología D. 1414/17”). Esta vez he agregado los grupos internos de trabajo, según resultan de la Resolución 003361 de 2017, también en en formato de mapa conceptual según la herramienta CmapTools del Institute for Human & Machine Cognition (IHMC). Por la cantidad de información, se sugiere imprimir preferiblemente en pliego completo.

Tal como antes, coloqué un código QR para que en el impreso pueda reconocerse el lugar de donde se puede bajar la imagen (este post).  Los nombres de los coordinadores de los grupos se encuentran en la Resolución 003362 de 2017.