ARKHAIOS

Ya he escrito acerca de que “La detención no es una carga que deba soportar todo ciudadano”. Sin duda, una absolución penal es un primer paso hacia una responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad, no obstante, aún falta considerar otros elementos, porque puede suceder que la privación de la libertad se haya presentado con ocasión de la conducta de la víctima, en especial si esta incurrió en irregularidades que, si bien no dieron lugar a sanción penal, sí por lo menos obligaba a considerar que existían buenas razones para detenerla. Un caso así se presentó, con ocasión de una contratación pública que no era precisamente transparente. Se trata de la siguiente sentencia:

“Bogotá D.C., tres (03) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Proceso número: 15001233100020030261101 (44520)
Demandantes: Mario Ernesto Vacca Gámez y otros
Demandados: Nación-Ministerio del Interior y de Justicia y Fiscalía
General de la Nación
Acción: Reparación directa”

El caso es interesante además porque muestra lo que sucede cuando alguien participa en un trámite irregular. Eso no impide que se meta en problemas.

¿Qué fue exactamente lo que pasó? Resumo: un funcionario delegado contrata la compra de unos bienes en forma directa debido al monto, y se observan algunos cuestionamientos a esa compra. Se abre indagación penal y el funcionario pasa un tiempo en detención domiciliaria, hasta que es absuelto. El funcionario luego demanda al Estado por responsabilidad estatal. En primera instancia gana, ante el Consejo de Estado pierde, dado que igual la contratación sí levantaba serias inquietudes en materia de legalidad.

“El principio de planeación implicaba que debía analizarse la necesidad de dar los
regalos, si ello satisfacía el interés público y las necesidades de la comunidad,
así como hacer un estudio de mercado con miras a establecer en que momento
debía haberse adquirido los juguetes que debían comprarse.

En el sublite, se observa que en menos de tres días se realizó la compra de los juguetes y no hubo un mayor análisis de mercado, aspecto este improvisado que llevó a que con posterioridad se discutiera que los juguetes variaron en su precio dada la época en que se adquirieron.

Ahora bien, el demandante señaló que la etapa previa del contrato estuvo a cargo del secretario de hacienda, sobre el particular, debe indicarse que la delegación de la contratación no estuvo a cargo de aquel, sino como el mismo señor (…) lo señaló, la celebración del contrato estaba a su cargo y por ende, debía verificar los aspectos pertinentes al proceso de selección del contratista; en otras palabras, era el señor (…) el cabeza de la contratación y el responsable de firmar el contrato que fue cuestionado, por lo que no podía excusarse, simplemente, con el dicho de que las cotizaciones las realizó el Secretario de Hacienda y hubo una revisión al contrato por parte de éste, como si su función se limitara a firmar los mismos sin objeción alguna.

En el sublite, no hubo un mayor análisis de mercado y esto llevó a la fiscalía a observar que además de vulnerarse los principios de selección objetiva, se había podido incurrir en un delito y, si bien es cierto la investigación culminó con sentencia absolutoria a favor del aquí actor, el hecho de que en el proceso penal se indicara que no hubo un delito, no significa que el señor (…) no hubiese cometido irregularidades en materia de contratación.” (citado de la sentencia)

En materia de responsabilidad estatal por privación de la libertad, el Consejo de Estado aplica el esquema de la culpa civil.

“…es relevante recordar que la Sala ha determinado que
cuando se trata de acciones de responsabilidad patrimonial, el dolo o culpa grave
que allí se considera, se rige por los criterios establecidos en el artículo 63 del
Código Civil.

(…)

En otras palabras, cuando se hace el análisis de la culpa desde la perspectiva
del Código Civil, la degradación o calificación de dolosa o gravemente culposa,
no se deriva de las características subjetivas del agente, sino de una posición
relacional objetiva, esto es, a la luz de la confrontación de la conducta de quien
fue investigado con un estándar objetivo de corrección que utiliza el modelo de conducta, conocido desde antaño del buen pater familias, para cuya
conformación debe tenerse presente las reglas propias de las funciones, profesiones u oficios desarrollados. Esto es, a manera de ejemplo, es dable
sostener que el buen profesional de la medicina diligencia correctamente las
historias clínicas y que todo conductor conoce y acata las normas de tránsito.

La anterior tesis ha sido aplicada por la Sección Tercera del Consejo de Estado frente a casos en los que personas que han sido privadas de la libertad por orden judicial y posteriormente absueltas, dieron lugar de manera clara e injustificada al hecho dañoso y asimismo a la configuración de la causal de exoneración, en virtud de la culpa de la víctima, el que no solo se circunscribe a la conducta que dio origen a la investigación penal –señalada en párrafos anteriores-, sino también a otras actuaciones de la víctima que dieron lugar a la imposición de la medida, tal y como sería que aquella en el proceso penal asumió una conducta dolosa o gravemente culposa que no permitió el avance de la investigación, verbi gratia, cuando el perjudicado da varias declaraciones, contradictorias entre sí ante la autoridad judicial, que conllevan a esta a mantener la medida de privación, o que sin estar privado de la libertad, la víctima no compareció al proceso lo que conllevó a que se dictara en su contra medida de aseguramiento a fin de garantizar la continuidad de la investigación penal.” (citado de la sentencia)

Recuerde que en función pública, usted responde por lo que hace o deja de hacer. Si actuó por instrucciones de alguien, eso no lo excusa (ver mi nota “Todo trabajador o funcionario tiene derecho a expresar lo que su conciencia le dicte, y a actuar en consecuencia”). El de las instrucciones también responderá. Así las cosas, a la hora de determinar si la privación de la libertad y posterior absolución del funcionario daba lugar a responsabilidad estatal en la sentencia en comento, se advierte:

“…si bien la absolución devino porque no se acreditó el referido
elemento subjetivo del tipo penal imputado, esto es, que se hubiere obtenido un
provecho ilícito, tal situación no desdibuja las irregularidades que se presentaron
en la contratación, que aunque en la sentencia penal se señaló que no
alcanzaban a revestir el tipo penal, sí existieron, lo que da cuenta de que la
actuación del señor (…), si bien no alcanzó a tener connotación frente
a la responsabilidad penal, sí incidió en la investigación penal adelantada en su
contra.

Dicho de otra manera, aun cuando aquí no se debate la responsabilidad penal ni
se cuestiona la decisión de fondo proferida por la jurisdicción ordinaria, sí se
advierte que las circunstancias en las que se presentaron los hechos que sirven
de sustento a la demanda dan cuenta de varias situaciones que involucraron al
procesado y mediaron para la imposición de la medida de aseguramiento que se
tradujo en la restricción de su libertad.” (citado de la sentencia)

Se está discutiendo es la conducta de la persona privada de la libertad.

La conclusión del Consejo de Estado es la siguiente:

“Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la causa determinante del
daño en el caso bajo estudio no fue la actuación de la Fiscalía al imponer medida
de aseguramiento al aquí demandante, sino justamente las irregularidades
anotadas en precedencia -que involucran al aquí actor-, quien, de acuerdo con
las pruebas obrantes en el expediente, dio lugar a la investigación que se
adelantó en su contra y a las decisiones proferidas por la Fiscalía, razón por la
cual se revocará la sentencia de primera instancia.” (citado de la sentencia)

Usted se encontrará con documentos que tratan de “cargas públicas”, sin definir el concepto, como en el Auto 320/13 de la Corte Constitucional, sobre cómo aplica el “principio de equidad ante las cargas públicas” en el caso de atención de peticiones durante la liquidación del ISS y el paso a Colpensiones.

“Según se indicó, luego del 1 de enero de 2014 -instante en que finaliza la suspensión de las sanciones por desacato dictada en el Auto 110 de 2013- podría presentarse una situación que ante el elevado cúmulo de trámites pendientes de decisión y la limitada capacidad de respuesta de Colpensiones, implicará una priorización encubierta, desordenada e inequitativa en la contestación de las peticiones prestacionales pendientes de resolución, que vulneraría el artículo 13 de la Constitución. La pregunta que debe hacerse la Sala, entonces, no recae sobre la necesidad o no de adoptar una decisión que implique modular la limitada capacidad de respuesta de Colpensiones con miras a alcanzar una determinada priorización (pues está en todo caso se presenta), sino sobre el tipo de prelación que debe efectuarse. La respuesta a este interrogante es claro para la Corte: debe realizarse un reparto que atienda al principio de igualdad ante las cargas públicas. Empero, efectuar clasificaciones para efecto de imponer obligaciones y distribuir bienes escasos mediante el establecimiento de prioridades siempre apareja el riesgo de dejar por fuera del grupo prevalente a colectivos que en razón de su marginalidad deberían estarlo, o de circunscribir en él a segmentos que comparativamente se encuentran en una mejor posición que los excluidos. Para reducir la probabilidad de que ello ocurra, la Sala se apegará en la mayor medida posible a los parámetros que en cumplimiento del principio de igualdad se deben tomar en consideración al realizar la referida distribución de cargas y beneficios. Al igual que el razonamiento asumido en el Auto 110 de 2013, la Sala estima que en esta oportunidad se debe diseñar una priorización que atienda al criterio de equidad en la respuesta de las solicitudes de las personas afectadas por el proceso de transición del ISS a Colpensiones, en arreglo a las capacidades y necesidades de cada quien.” (Auto 320/13, Corte Constitucional)

Existe una teoría de cargas públicas (“public burdens” en inglés), que tiene que ver con la forma como el Estado distribuye entre los asociados las consecuencias de las limitaciones o exigencias de su operación. En el caso del Auto 320/13 de la Corte Constitucional, hay que remitirse al Auto 110 del mismo año para entender de qué está hablando.

“La jurisprudencia constitucional ha destacado que las relaciones de los individuos entre sí, y de estos con el Estado, implica la imposición de cargas y el otorgamiento de beneficios y oportunidades en distintos ámbitos. La Corte ha señalado que los órganos encargados de redistribuir estas cargas, beneficios y oportunidades, deben tomar en consideración las capacidades y necesidades de cada quien, las desigualdades imperantes en la realidad que pretenden regular, y los mandatos promocionales dispuestos por el constituyente en el artículo 13 superior, en armonía con los fines de la cláusula de Estado Social de Derecho.” (Auto 110/13, Corte Constitucional)

En el caso concreto, se buscaba responder cómo debían ISS en Liquidación y COLPENSIONES atender peticiones como las de pensión, buscando un equilibrio y no dependiendo únicamente de un número de turno, que aquí como criterio no es suficiente teniendo en cuenta que existía incapacidad institucional de atender ágilmente a los interesados que incluían grupos, como adultos mayores, que dependían de la resolución pronta de sus pretensiones de manera crítica.

“En condiciones normales la respuesta real de los derechos de petición pensional y el cumplimiento material de las órdenes contenidas en las sentencias judiciales se realiza atendiendo al sistema de turnos de manera que las solicitudes se resuelven en los términos legales y en arreglo a la fecha de radicación de la petición (SU-975/03 f.j.3.2.2.), mientras que las decisiones judiciales se acatan en los términos en ellas fijados, en armonía con el momento de notificación de las mismas. Dicha espera, al no ser desproporcionada, respeta el principio general de igualdad. Sin embargo, en un escenario de bloqueo institucional ocasionado por la incapacidad de respuesta oportuna de las entidades estatales, se produce un menoscabo de los derechos de todas las personas perjudicadas por amplios periodos de espera. Empero, debido a determinadas realidades económicas y sociales, la anotada espera impacta de manera más profunda y lesiva a ciertos segmentos poblacionales que cuentan con mayores carencias y una menor capacidad de asumir cargas públicas. Esta circunstancia hace necesaria la intervención del juez constitucional con el objeto de salvaguardar los derechos de todas las personas afectadas y otorgar una protección intensa a los sectores con menor capacidad de asunción de obligaciones públicas. En relación con lo último se debe tomar en consideración que en estos contextos el sistema de turnos no responde adecuadamente al principio de equidad en el reparto de cargas públicas, pues la respuesta de la entidad y el cumplimiento de las sentencias se realiza con base en un factor meramente formal (la fecha de radicación de la petición o de notificación de la sentencia) que no es sensible a las hondas desigualdades imperantes en la realidad. Por esa razón, en escenarios de parálisis institucional que menoscaben derechos fundamentales, el juez constitucional debe adoptar medidas que faciliten la coordinación de las distintas entidades y la atención urgente de los sectores más vulnerables, los cuales podrían verse desplazados por personas con carencias más soportables.” (Auto 110/13, Corte Constitucional)

Hablar de “cargas públicos” no es lo mismo que hablar de “cargas” en derecho. En derecho procesal, por ejemplo, “carga” es una conducta facultativa que puede o no asumir una parte; no es lo mismo que una obligación o un deber, los cuales no son facultativos.

“Son deberes procesales aquellos imperativos establecidos por la ley en orden a la adecuada realización del proceso y que miran, unas veces al Juez (Art. 37 C. de P. C.), otras a las partes y aun a los terceros (Art. 71 ib.), y su incumplimiento se sanciona en forma diferente según quien sea la persona llamada a su observancia y la clase de deber omitido (arts. 39, 72 y 73 ibídem y Decreto 250 de 1970 y 196 de 1971). Se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son de derecho público, y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6° del Código.

Las obligaciones procesales son, en cambio, aquellas prestaciones de contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho de defensa. “El daño que se cause con ese abuso, dice, genera una obligación de reparación, que se hace efectiva mediante la condenación en costas”. (“Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, número 130).

Finalmente, las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.

Como se ve, las cargas procesales se caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad de cumplirlas o no, sin que el Juez o persona alguna pueda compelerlo coercitivamente a ello, todo lo contrario de lo que sucede con las obligaciones; de no, tal omisión le puede acarrear consecuencias desfavorables. Así, por ejemplo probar los supuestos de hecho  para no recibir una sentencia adversa.” (jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según Sentencia C-086/16, Corte Const.)

En algunas ocasiones, las cargas públicas se han identificado en la jurisprudencia colombiana con deberes unilateralmente impuestos por el Estado por breves períodos de tiempo y que no pueden ser rechazados por el destinatario de la carga, como en el caso de jurados de votación, situación que las distingue de la función pública, puesto que un cargo puede ser aceptado o no, como señaló la más temprana jurisprudencia constitucional.

“En la primera -la carga pública- la administración unilateralmente impone a determinada persona la obligación de ejercer una actividad, por ejemplo, los jurados de conciencia, los jurados en épocas electorales, etc. Designaciones éstas que se  deben  cumplir sin que le sea dado al  particular decidir si desea o no ejercerlas;  cargas que por lo mismo, son de breve duración y gratuitas, no reportan ventajas patrimoniales ni su ejercicio requiere preparación profesional salvo contadas excepciones.

En cambio, en lo que hace a  la función  pública existe una relación bilateral que no se desvirtúa por el hecho de  que  el ente nominador posea  una facultad legal y reglamentaria.” (Sentencia No. T-457/92, Corte Const.)

Eso no es de la teoría de las cargas públicas. Sobre las cargas públicas, se ha expresado así la doctrina:

“Con el término carga pública se suele aludir a ciertas formas de contribución de los individuos a la supervivencia y al cumplimiento de los fines de la organización política, que pueden representar para aquellos un sacrificio en su patrimonio o libertad. Así, históricamente han recibido esta denominación figuras como las limitaciones al dominio, la expropiación, los tributos, el servicio militar obligatorio, las funciones electorales, el deber de declarar como testigo, el servicio del abogado de turno, la detención y la prisión preventiva, entre otras. Ahora bien, pese a estos ejemplos de uniformidad denotativa, y a que en la actualidad este término goza de reconocimiento en diversos ordenamientos –ya mediante su incorporación en el respectivo texto fundamental, ya mediante su recepción en el lenguaje de los jueces y la doctrina–, sus deslindes conceptuales son difusos. De hecho, si se observa la evolución que ha experimentado su uso en el último siglo, puede apreciarse una clara tendencia al desplazamiento conceptual, desde la idea de contribución antes referida, hacia las ideas de daño, privación, limitación o deber.” (Ponce de León Solís, Viviana. (2015). LA NOCIÓN DE CARGA PÚBLICA Y SU FUNCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO. Revista chilena de derecho, 42(3), 843-872. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372015000300005)

Señala, entre otras cosas, el mismo artículo que se ruega leer:

“Resulta de todo lo expuesto que para calificar a un determinado fenómeno como de carga pública es necesario atender a su fuente y a su finalidad. Por lo tanto, las consecuencias o efectos económicos desfavorables que puedan derivar de ellas no alteran su naturaleza, ni ocasionan que devengan en ilícitas. Vistas de este modo las cargas públicas, puede afirmarse, constituyen una categoría conceptual claramente diferenciada de la de daños, que justamente atiende a los efectos que se siguen de una determinada conducta. Dentro de esta misma línea de pensamiento, una verdadera carga habría de ser susceptible de determinación ex ante, pues de lo contrario no sería posible predicar de ella su orientación, su predeterminación al interés común. En cambio un daño, siguiendo con este mismo razonamiento, por su propia naturaleza solo admite una determinación ex post, en atención a las consecuencias que sufre o experimenta un sujeto en concreto.” (Ponce de León Solís, Viviana. (2015). LA NOCIÓN DE CARGA PÚBLICA Y SU FUNCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CHILENO. Revista chilena de derecho, 42(3), 843-872. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372015000300005)

El caso típico de cargas públicas son los tributos. En Colombia, las leyes que consagran cargas públicas del tipo tributos tienen unas exigencias especiales.

“El Constituyente no estableció como requisitos de las leyes que crean cargas públicas que no son tributos, la definición del sistema y el método para el cálculo de la tarifa aplicable. Esta exigencia del principio de legalidad es exclusiva del ámbito tributario y fue incluido por el constituyente exclusivamente para las tasas y contribuciones como clases de tributos.” (Sentencia C-220/11, Corte Constitucional)

En esa misma sentencia, se advirtió que las cargas públicas no pueden atropellar la dignidad humana.

“Al examinar la constitucionalidad de la imposición de deberes en materia de seguridad y orden público a los particulares, la Corte expresó: “(…), en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un deber constitucional no puede entenderse como la  negación de un derecho, pues sería tanto como suponer  en el constituyente trampas a la libertad’.  Por estas razones, la Corte concluyó que no es suficiente con que un deber desarrollado por el Legislador persiga un fin constitucional –como la preservación del orden público. Para que un deber se ajuste a la Carta, es preciso que (i) persiga un fin específico e imperioso, y (ii) no restrinja de manera desproporcionada los derechos fundamentales de los obligados.” (Sentencia C-220/11, Corte Constitucional)

Eso significa que la teoría de cargas públicas es clave para determinar la responsabilidad extracontractual del Estado.

“La Corte Constitucional ha sostenido que “(..) la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”. Sobre la noción de daño antijurídico, esta Sección ha definido que “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”. En este sentido, el daño ocasionado a un bien jurídicamente tutelado, impone el deber de indemnizar el consecuente detrimento con el objetivo de garantizar el principio de igualdad ante las cargas públicas.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO , Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 08001-23-31-000-1999-02042-01(36245), Actor: JOSE ASDRUBAL BOTERO GARCIA Y OTRO, Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES)

Y es que, indica más adelante la misma providencia

“El Estado no solo debe respetar sino también garantizar los derechos, lo cual implica asumir conductas no solo tendientes a no ejercer actos contrarios a los intereses legítimos de los asociados, sino también a impedirlos y tomar las medidas necesarias para que estos se garanticen, realicen y prevalezcan en todos los casos. Postulado constitucional que se confunde con la existencia misma del Estado y de sus autoridades públicas, en los términos de los artículos 1º y 2º constitucionales, al punto que su vulneración, por acción u omisión, hace responsables de los daños causados.” (CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO , Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 08001-23-31-000-1999-02042-01(36245), Actor: JOSE ASDRUBAL BOTERO GARCIA Y OTRO, Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES)

En esa línea argumentativa, sostiene la Corte Constitucional en materia de cargas públicas:

“El juicio de proporcionalidad es una herramienta argumentativa para el examen de la justificación de actividades estatales que significan una restricción o limitación de los derechos fundamentales de las personas. Como ha señalado esta Corporación, “(…) pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos y libertades individuales. Las cargas públicas, en tanto restringen los derechos fundamentales de estas personas, pueden ser examinadas mediante esta herramienta.  El examen se lleva a cabo mediante la ponderación de los intereses y valores constitucionales involucrados en la medida legislativa o de otra índole sujeta a control, a fin de determinar si la relación que existe entre ellos es de equilibrio. En particular, el juicio se realiza en las siguientes dimensiones analíticas: En primer lugar, es necesario evaluar la finalidad de la medida bajo examen. Así, para que una medida restrictiva de derechos fundamentales supere esta etapa de análisis, es preciso que persiga una finalidad legítima a la luz de la Constitución. En segundo lugar, el juez constitucional debe examinar la idoneidad de la medida, para lo cual debe determinar si los medios elegidos por el Legislador u otras autoridades cuyas actuaciones estén sometidas a control, permiten desde el punto de vista empírico alcanzar efectivamente el fin perseguido. En tercer lugar, se debe examinar la proporcionalidad de la medida en estricto sentido. En esta etapa del examen se deben comparar los costos y beneficios en términos constitucionales de la medida sometida a control; ésta se ajustará a la Carta solamente cuando no implique un sacrificio mayor al beneficio que puede lograr.” (Sentencia C-220/11, Corte Constitucional)

En materia de cargas públicas, en Colombia se ha advertido que esa teoría es muy útil en el estudio de responsabilidad estatal, puesto que hay riesgos o situaciones que los administrados no están llamados a soportar.

“…el otro criterio de imputación aplicable en casos en los que se discute  la responsabilidad del Estado por enfrentamiento con  grupos armados  insurgentes es el de  daño especial, que corresponde a un criterio de imputación  en donde el desequilibrio de las cargas públicas, la equidad y la solidaridad son sus fundamentos,  “como materialización del reequilibrio ante una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, fruto del perjuicio especial y anormal que  debe soportar el administrado”” (CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá, D.C., 28  de enero de 2015 Radicación número:  05 001 23 31 000 2002 03487 01 (32912)  Actor:  DARIO DE JESUS JIMENEZ GIRALDO Y OTROS Demandado:  MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJERCITO NACIONAL  Asunto:  ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA )

Por eso no existe el deber de soportar la detención injusta de la libertad en Colombia. A ello me referí en mi nota “La detención no es una carga que deba soportar todo ciudadano” de 2011. Recientemente, sobre este mismo punto, sostuvo el Consejo de Estado:

“La responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la privación injusta de la libertad en su construcción normativa y jurisprudencial ha pasado por las siguientes etapas: En la primera etapa se consideró que debía aplicarse la teoría subjetiva o restrictiva, según la cual, esa responsabilidad estaba condicionada a que la decisión judicial de privación de la libertad fuera abiertamente ilegal o arbitraria, es decir, que debía demostrarse el error judicial. También se sostuvo que dicho error debía ser producto “de la violación del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa una valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso” Así las cosas, tal declaratoria de responsabilidad procedía porque la privación de la libertad fue ilegal porque la captura se produjo sin que la persona se encontrara en situación de flagrancia o porque se realizó sin orden judicial previa. (…) En una segunda etapa, el Consejo de Estado consideró que la privación injusta de la libertad por “error judicial” comprendía casos diferentes a los contemplados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, eventos aquellos en los cuales la víctima debe demostrar lo injusto de su detención toda vez que en los del artículo 414 se presumen (…) En la tercera, que es la que prohíja la Sala actualmente, sostiene que se puede derivar la responsabilidad patrimonial del Estado por la privación injusta de la libertad, cuando el proceso penal termina con sentencia absolutoria (o preclusión de la investigación), incluyendo el evento del in dubio pro reo, aunque para la privación se hayan cumplido todas las exigencias legales ya que se entiende que es desproporcionado, inequitativo y rompe con las cargas públicas soportables que una persona en el Estado Social de Derecho vea limitado su derecho a la libertad para luego resultar absuelto del cargo imputado. (…) se reitera que una vez que el juez de lo contencioso administrativo encuentre probado que el derecho fundamental a la libertad de una persona ha sido vulnerado como consecuencia de una decisión judicial, lo que constituye un daño antijurídico a la luz del artículo 90 de la C.P, debe ordenar su reparación. En síntesis, la privación injusta de la libertad no se limita a las hipótesis previstas en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y además no interesa que ella sea intramural, domiciliaria, o consista en restricciones para salir del país o para cambiar de domicilio.” (CONSEJO DE ESTADO,  SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,  SECCION TERCERA,  SUBSECCION C,  Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA (E),  Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil dieciséis (2016),  Radicación número: 41001-23-31-000-2002-00842-01(37287),  Actor: GERMAN GODOY CALDERON Y OTROS,  Demandado: RAMA JUDICIAL – FISCALIA GENERAL DE LA NACION Y MINISTERIO DE DEFENSA – EJERCITO NACIONAL,  Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE REPARACION DIRECTA).

Esta teoría de las cargas públicas son las que permiten en Colombia demandar incluso una ley legítimamente expedida. Advirtió por ejemplo la Corte Constitucional al estudiar demanda contra el art. 86 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (hoy reemplazado por el CPACA):

“ARTÍCULO  86, Código Contencioso Administrativo.  La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las Entidades Públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex -servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de la otra Entidad Pública.”

La demanda presentada ante la Corte Constitucional tenía como fin la declaración de omisión legislativa, en cuanto este artículo no incluyó expresamente la responsabilidad estatal por el hecho del legislador, pretensión que negó la corporación judicial por cuanto ya la jurisprudencia había aceptado tal hipótesis por vía de interpretación. Primero se afirma en la sentencia concreta;

“…en el derecho comparado la figura de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador ha sido de creación jurisprudencial y en cada país se han acogido distintos regímenes y fundamentos de responsabilidad. Así en los primeros casos de declaratoria judicial de responsabilidad del Estado legislador que tuvieron lugar en Francia, el Consejo de Estado sostuvo como fundamento de la responsabilidad la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, mientras en España el Tribunal Supremo acudió inicialmente al fundamento de la violación del principio de confianza legítima, y sólo en fecha reciente reconoció la responsabilidad estatal por causa de leyes inconstitucionales.” (Sentencia C-038/06, Corte Constitucional)

Señaló más adelante para el caso colombiano, que a veces era posible por vía de decisión de la Corte Constitucional la reparación de la irregularidad:

“Por otra parte, si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del Legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias.

Sin duda el caso más conocido es el de la sentencia C-149 de 1993[49], en el cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el Fisco.

Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución.” (Sentencia C-038/06, Corte Constitucional)

Y, para el caso concreto (omisión presunta del art. 86 C.C.A.), advierte lo siguiente:

“Respecto a la supuesta omisión señalada por el demandante la Corte considera que se deriva de una lectura restrictiva del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, pues el demandante supone que el término administrativo empleado en el enunciado normativo acusado restringe el alcance de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa a los hechos administrativos, las omisiones administrativas y las operaciones administrativas.

Ahora bien, comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos intervinientes que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos interpretaciones, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Tal interpretación “restrictiva” se basa en dos premisas, a saber: (i) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extracontractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones “hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que todos los términos enunciados, al ser elementos coordinados de una oración mediante el uso de conjunciones disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser imputables las dos últimas exclusivamente de la Administración –las operaciones administrativas y la ocupación temporal de inmuebles-, los dos primeros elementos coordinados –hecho y omisión- también se referirían exclusivamente a aquellos imputables a la Administración.

No obstante, como bien señalan algunos intervinientes el precepto demandado es susceptible de una segunda lectura de conformidad con la cual las expresiones “hecho” y “omisión” no se restringen a los imputables a una autoridad administrativa, sino que incluirían la actuación de los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas. Esta segunda interpretación resulta conforme a la Constitución, razón por la cual debe ser adoptada, pues permite adaptar el texto legislativo demandado al mandato del artículo 90 constitucional.

Entonces, no se configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una lectura de conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado abarca los supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley.” (Sentencia C-038/06, Corte Constitucional)

Lectura complementaria sugerida: “LAW AS A COMPLEX ADAPTIVE SYSTEM: The Importance of Convergence in a Multi-Layered Legal Order”, Steven Lierman, 21 MJ 4 (2014, p. 611ss, en http://www.maastrichtjournal.eu/pdf_file/ITS/MJ_21_04_0611.pdf.

La prueba indiciaria es esencial en casos de desaparición forzosa o de la mal llamada “limpieza social”, pero es posible recurrir al mismo en muchas ocasiones. Pero indicio no es cualquier cosa. No es una sospecha gratuita o lo mismo que un chisme.

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La culpa in vigilando es aquella que se aplica a quien debiendo vigilar cuidadosamente a alguien que se encuentra en relación de subordinación, no lo hace, y por ello, cuando algo ocurre con quien debió vigilar, incurre el vigilante en responsabilidad. No basta una relación de tipo jerárquico, sino que se requiere una norma que demande la conducta de vigilancia.

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Dejemos de lado el tema de la corrupción, y concentrémonos un momento en la responsabilidad en que puede incurrir un funcionario público quien, a pesar de su mejor esfuerzo, toma una decisión equivocada, a pesar de sus mejores esfuerzos a la hora de decidir. ¿Debe responder disciplinaria o patrimonialmente por ello? Pues no, porque la responsabilidad funcional no es objetiva, es decir, no es automática.

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No, no me refiero al desconocimiento que pueda existir, en general, sobre procedimientos presupuestales estatales en todos los niveles, sino a un punto en particular: la falta de conciencia de la relación entre presupuesto y planeación estratégica (afirmación que es cierta, trátese de sector público o privado). Sé que sobre el papel las entidades públicas involucran a las áreas de planeación y lo hacen, pero con frecuencia apenas como seguidoras de las órdenes de las instancias superiores de la organización, y eso no es hacer planeación. No es un asunto de opinión, allí están las normas, solamente falta cumplirlas; estas hacen eco de las modernas teorías de planeación y de elaboración de presupuesto en organizaciones serias. Quizás muchas entidades creen que planear es seguir los deseos de la persona en el mayor cargo, y esa idea es equivocada.

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La responsabilidad fiscal tiene enormes exigencias de análisis (ver mi nota No todo es responsabilidad fiscal), lo mismo que la acción de repetición. Es probable que muchos consideren que, en cuanto autónomas, son acciones que puede ser concurrentes, o incluso alternativas. Pero ninguna de las dos cosas son ciertas. Cada una tiene un escenario distinto. Eso se resuelve al estudiar una hipótesis de condena judicial derivada de culpa grave en gestión fiscal.

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¿Hasta dónde llega el deber de verificación de la Administración? ¿Qué pasa si se le presenta un documento falso,que razonablemente pasaba perfectamente por uno legítimo? ¿Debe responder el Estado en tal hipótesis? El caso fue abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado recientemente en la cual recordó, entre otras cosas, que los deberes de verificación deben entenderse en forma razonable y no absoluta.

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En la  Sentencia T-1002/10, la Corte Constitucional se ocupó de un caso que permite entender el sentido de la acción de tutela como medida preventiva, y aclaró que se requiere un riesgo de lesión inminente, no un temor. Se requería la prueba de algo más.

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Mediante la sentencia Sentencia T-464/11 la Corte Constitucional decidió acción de tutela de entidad estatal contra un tribunal administrativo, por presunta violación de derechos fundamentales al momento de dictar sentencia en un proceso en contra de dicha entidad en la que se le declaró responsable por no autorizar un programa universitario.

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Se ha expedido la Ley 1508 de 2012 "Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones."

Para un resumen del sentido de la ley ver la nota de prensa del DNP.

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En otra ocasión en este blog traté rápidamente el tema de la denuncia anónima y su valor (ver “Ninguna denuncia es juego de niños”). Ahora, dada la facilidad con que las personas recurren a esta clase de denuncias,  conviene tener presente que existe regla legal al respecto.

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Una pregunta frecuente es qué responsabilidad cabe al Estado cuando alguien, dentro un procedimiento legal, es detenido, y luego se verifica su no responsabilidad o inocencia. ¿Debe el ciudadano aceptar ese hecho, como una carga más de vivir en sociedad? El Consejo de Estado acaba de afirmar que tal interpretación es inadmisible, y que la detención legal pero injusta debe ser indemnizada.

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Todo abogado debe tener clara la importancia del precedente judicial (ver mi nota "El precedente en el derecho colombiano"). ¿Qué ocurre si el precedente parece contradecir el ordenamiento jurídico? Veamos el caso de cuantiosas indemnizaciones ordenadas por funcionarios judiciales civiles originadas en ocupación de predios por parte del hoy en liquidación Fondo Nacional de Caminos Vecinales; las sumas en juego son de alrededor de trescientos mil millones de pesos. El punto central de debate es que la justicia civil no era competente para conocer de esos procesos, lo que se denomina "defecto orgánico". Lo que hace aún más interesante este caso, es el hecho de que el problema se origina en tesis jurisprudencial de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, por lo cual los jueces de conocimiento se declararon competentes. No se trata entonces de un caso similar al de mis notas I, II y III sobre abuso y fraude en acción de tutela.

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Consta en el Código Contencioso Administrativo que un acto administrativo pierde fuerza ejecutoria (es decir, capacidad para ser ejecutado aún contra la voluntad del destinatario del acto), entre otros eventos, "Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos" (num. 3, art. 66, C.C.A.). Este numeral se ha aplicado prácticamente sin mayor reflexión por años, con graves consecuencias para la Administración (otro caso de irrazonabilidad en la interpretación de la ley, ver -entre otros- mi artículo "La ley no se aplica como una fórmula matemática"), cuando lo cierto es que no basta que pasen los cinco años de cualquier manera, para que se predique la realización de la hipótesis de que trata.

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Ya me he referido a la necesidad de la razonabilidad en la interpretación de la ley (por ejemplo "La ley no se aplica como una fórmula matemática"). Ello se vuelve particularmente crítico cuando nos hallamos frente a la imposibilidad física de atender órdenes judiciales o derechos de petición, de todo lo cual se derivan situaciones de encarcelamiento incluso por posibles desacatos. Puede ser que la aplicación del texto de la norma en juego sea suficientemente claro, pero, ¿es razonable? El caso del director de CAJANAL es absolutamente ilustrativo del problema: hubo una época en la cual no podía salir de la cárcel debido a tanta orden de detención por desacato, con lo cual se afectaba la operación de CAJANAL y además le hacían imposible cumplir con todo lo que se le mandaba (ver nota "Un año de arresto tiene que cumplir Director de Cajanal por desacato a tutelas" en el archivo de El Tiempo). El problema básicamente fue enfrentado mediante la Sentencia 1234 de 2008 y el Auto 243 de 2010, y debería servir de precedente para todos los casos en los cuales literalmente se piden imposibles a los funcionarios públicos. Pero lo más importante, es que se reconoce que una sentencia de tutela en tales casos puede agravar el problema, y que analizar los casos individuales aisladamente -como suele hacerse en toda acción de tutela- puede quebrantar el principio de igualdad de los funcionarios involucrados, dado que se deja de lado la situación estructural de la entidad.

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En una acción a la cual debe reconocerse su importancia, la Corte Constitucional ha ordenado detener la ejecución de varias sentencias de tutela mediante las cuales se amenaza el patrimonio estatal. Las multimillonarias sentencias están en estudio dentro de la línea presentada en las notas «Abuso y fraude en acción de tutela: el caso de exfuncionarios de TELECOM (II)» y «Abuso y fraude en acción de tutela: el caso de exfuncionarios de TELECOM (I)». Sobre este tema se han publicado varias notas de prensa (por ejemplo esta; varios abogados de los trabajadores se han quejado de la imagen que se ha proyectado del caso).

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El derecho de petición es un derecho de rango constitucional que supone para el Estado la obligación de responder de fondo las peticiones que se le formulen, pero no obliga a hacerlo en el sentido que quiera el interesado. Tampoco el derecho de petición significa que alguien pueda hacer una y otra vez la misma petición, y que la Administración esté obligada a contestar siempre, por el contrario, una vez producida la respuesta no hay obligación de repetirla indefinidamente.

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El escabroso fraude al Estado mediante acciones judiciales es la demostración del grado de degradación en que se halla el país. En una nota pasada comenté una de las sentencia de tutela de la Corte Constitucional sobre el asunto (ver nota "Abuso y fraude en acción de tutela: el caso de exfuncionarios de TELECOM (I)"). En esta ocasión, debo comentar otra sentencia de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, en la cual se observa cómo se pusieron en riesgo más de cinco mil millones de pesos de los colombianos.

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Aunque la acción de tutela es en ocasiones el único mecanismo para la salvaguarda de derechos fundamentales (ver por ejemplo el caso de que trata la Sentencia T-827/05 de la Corte Constitucional), en otras ocasiones resulta ser un perverso instrumento para la defraudación del Estado y el irrespeto de las reglas de juego a que deben atenerse los jueces. Un caso lamentable desde todo punto de vista es del que se ocupa la Sentencia T-538/09, en la cual la Corte Constitucional termina dando traslado incluso a la Fiscalía General de la Nación.

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Actualmente muchas personas están acudiendo a la jurisdicción en acciones populares por materia de contratación, siendo que en muchos casos debieron acudir a acciones contractuales. Ello se debe sobretodo a la confusión que existe entre moralidad administrativa (que es un derecho colectivo) y moralidad pública (sobre este tema ruego leer antes de seguir adelante «Moralidad administrativa y moral pública» en este blog)

En la misma providencia se constató una infracción a la moralidad administrativa en cuanto se infringió un estatuto de inhabilidades.

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Es muy común la confusión entre moral administrativa y moral pública. No cabe duda que la moral es un elemento que hace parte de nuestro ordenamiento jurídico. Ello es evidente, por ejemplo, en la Sent. C-814 de 2001 de la Corte Constitucional, en la cual se demandó la expresión «moral» contenida en el artículo 89 del Decreto 2737 de 1989 «por el cual se expide el Código del Menor», y el numeral 2º del artículo 90 del mismo estatuto:

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El sector de las comunicaciones se caracteriza por el cambio, lo cual se refleja en la reglamentación. Siendo las telecominaciones un servicio público (art. 4, D.L. 1900/90), no existen para beneficio de los operadores de servicios de telecomunicaciones, sino para beneficio general, algo que suele olvidarse con mucha frecuencia:

"Inciso 1, Artículo 3o, D.L. 1900/90. Las telecomunicaciones tendrán por objeto el desarrollo económico, social y político del país, con la finalidad de elevar el nivel y la calidad de vida de sus habitantes."

Por ello, la finalidad de toda concesión es la realización de los derechos de la población:

"Artículo 13, D.L. 1900/90. Las concesiones de servicios de telecomunicaciones de que trata el presente Decreto deberán otorgarse de modo tal que se promuevan la eficiencia, la libre iniciativa y competencia, la igualdad de condiciones en la utilización de los servicios y la realización plena de los derechos a la información y al libre acceso a los servicios de telecomunicaciones."

La función del Ministerio de Comunicaciones es la coordinar los diferentes servicios del sector, por lo cual es fácil concluir, teniendo además presente el artículo antes citado, que tiene un deber de matener un marco reglamentario acorde con los avances tecnológicos:

"Artículo 6o, L. 72/89. El Ministerio de Comunicaciones coordinará los diferentes servicios que presten las entidades que participan en el sector de las comunicaciones, según su respectivo ámbito de competencia u objeto social, con miras a garantizar el desarrollo armónico del mismo."

Sin embargo, por si alguien tuviera duda, la misma ley ordena al Ministerio de Comunicaciones reglamentar en forma acorde con los avances tecnológicos:

"Artículo 11, L. 72 de 1989. El Ministerio de Comunicaciones establecerá políticas de normalización, y de adquisición de equipos y soportes lógicos de telecomunicaciones acordes con los avances tecnológicos, para garantizar la interconexión de las redes y el interfuncionamiento de los servicios de telecomunicaciones."

En el mismo sentido, la legislación remite directamente a las normas y recomendaciones de la UIT, la cual por supuesto siempre está a la vanguardia en esas materias:

"Artículo 8o, l. 72 de 1989. El establecimiento, explotación y uso en el país, de redes, sistemas y servicios de telecomunicaciones nacionales e internacionales, así como su ampliación, modificación y renovación, requieren la autorización previa del Ministerio de Comunicaciones, y atenderán las normas y recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y sus organismos normalizadores CCIR y CCITT."

Por otra parte, en materia de redes, el deber de propender por la modernización de las mismas es todavía más claro:

"Artículo 25, D.L. 1900/90. El Gobierno Nacional, de acuerdo con los planes y políticas establecidos, procurará por la expansión, modernización y optimización de la red de telecomunicaciones del Estado y la compatibilidad entre sus partes, para permitir el acceso y uso de la misma, conforme a lo determinado en el presente Decreto, los tratados y convenios internacionales y los reglamentos de los servicios y actividades."

Esto en la práctica plantea retos importantes, puesto que supone escenarios donde no se puede eliminar la incertidumbre. En el informe ejecutivo del libro "Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones 2007: El camino hacia las redes de próxima generación (NGN)" de la UIT, se advierte respecto de la esperada transición a redes de la próxima generación (NGN):

"Para saber qué caminos que tomará la transición hacia las redes basadas en IP y de la próxima generación, es fundamental evaluar la situación actual de la infraestructura de las TIC. Es más probable que los países desarrollados, que poseen la mayoría de las líneas fijas y de banda ancha de todo el mundo, realicen su transición hacia redes fijas que hacia redes de acceso inalámbrico a las NGN, a la hora de mejorar su infraestructura actual de telefonía fija y televisión por cable. El acceso inalámbrico seguirá desempeñando una función clave en los países desarrollados, donde los usuarios prefieren tener una cobertura sin discontinuidad o ubicua y tienden a utilizar líneas fijas en lugares fijos (hogar o lugar de trabajo) y líneas móviles en los desplazamientos."

Un caso muy interesante respecto del principio de confianza legítima relacionado con el espinoso tema de la contabilización de plazos, es aquel del cual se ocupa la Sentencia T-248/08. El hecho de partida era la contabilización del plazo para una pensión:

"El actor aduce que, para hacer frente a la objeción que impedía el reconocimiento de su pensión, cotizó desde julio de 2003 hasta diciembre de 2004, esto es, por el término de 77 semanas, por lo que, bajo la convicción de haber cumplido con el requisito de tiempo de cotización al sistema, el 5 de julio de 2006, el accionante dirigió derecho de petición al Seguro Social persiguiendo la misma pretensión que, de nuevo, fue resuelta desfavorablemente mediante resolución No. 047916 del 17 de noviembre de 2006, bajo el argumento de que no se encontraba cumplido el requisito de tiempo de cotización al sistema, por cuanto sólo se registraban 994 semanas válidas, equivalentes a 5799 días cotizados al servicio del Estado, contando para tal efecto 360 días por año y no los 365 días calendario." (citado de la sentencia)

El problema jurídico se resuelve así:

"Corresponde a la Sala determinar si el Seguro Social ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna del señor Gabriel Darío Echeverri Ossa, como consecuencia de la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el argumento de que no se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de semanas mínimas de cotización al sistema de pensiones." (citado de la sentencia)

La primera materia de estudio es el reconocimiento de pensiones vía de tutela.

"De acuerdo con la jurisprudencia reiterada precedentemente, puede sostenerse que para que proceda el reconocimiento, reajuste o pago de prestaciones pensionales en sede de tutela, el juez constitucional debe verificar: i) Que la falta de reconocimiento o reajuste de la pensión de jubilación o vejez se origine en actuaciones que, prima facie, desvirtúen la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública; ii) que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para que proceda el reconocimiento, pago o reajuste de la pensión o que, sin que ello se encuentre plenamente demostrado la reunión de los mismos, exista un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud, iii) que la falta de reconocimiento, reajuste o pago de la pensión vulnere o amenace un derecho fundamental y iv) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable .

La verificación de los últimos dos requisitos, en el caso concreto, resulta sencilla, habida cuenta que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la vulneración del derecho a la pensión compromete los derechos al mínimo vital y la vida digna de las personas de la tercera edad que no cuentan con otra fuente de ingresos, como es el caso del accionante, quien aduce que no percibe ningún tipo de remuneración desde el año 2001, por lo que no cuenta con los recursos para atender sus necesidades y las de su familia.

De igual forma, en el caso particular del actor, la Sala encuentra que las acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa no constituyen un mecanismo idóneo y oportuno para que tome lugar el debate jurídico planteado dada la dilación de los procesos judiciales ordinarios, por lo que el sometimiento a los mismos resultaría desproporcionado y excesivamente gravoso para el actor, en atención a su avanzada edad y a la prolongación del trámite administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez al que ha sido sometido, que se extiende desde el 6 de junio de 2001 hasta la actualidad." (citado de la sentencia)

Después, la Corte Constitucional repasa el estado normativo frente al reconocimiento de pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, y se ocupa del problema en concreto, señalando antes que el principio de favorabilidad en materia laboral se aplica aunque se trate solamente de una sola norma en la cual se puedan predicar dos interpretaciones. En desarrollo de este punto, procede la Corte a señalar cómo la teoría vigente en interpretación normativa en Colombia es la del "derecho viviente":

"7. Teoría del Derecho Viviente

Esta Corporación ha establecido que, en materia de interpretación de las normas del ordenamiento jurídico colombiano, es necesario atender a la teoría del derecho viviente, la cual comporta un reconocimiento de que el ámbito de aplicación de éstas no sólo se determina por su tenor literal sino por el uso que de ellas han realizado los operadores jurídicos y el entendimiento que de las mismas tienen la jurisprudencia y la doctrina .

En efecto, esta Corte ha precisado que el juez constitucional, cuando -en sede de tutela o de constitucionalidad- tiene que fijar el alcance de una norma, debe atender a la forma como ha sido aplicada en la realidad, de manera que se tenga en consideración el contexto en que fue creada y aquél en que ha tenido aplicación, existiendo, entonces, una sujeción del juez constitucional a la interpretación dominante que ha sido consolidada por parte de la jurisprudencia y la doctrina autorizada, no obstante lo cual conserva la autonomía de separarse de ella cuando quiera que la encuentre contraria a la Constitución .

La jurisprudencia constitucional ha reconocido el papel neurálgico que desempeñan los máximos tribunales de cada jurisdicción en la definición del sentido de una norma jurídica, en atención a que son ellos los que, con autoridad, han interpretado los conceptos técnicos que ésta contiene y han desentrañado, para efectos de aplicarla en cada caso que conocen, sus sentidos literal, histórico, natural, sistemático y sociológico . Así, la jurisprudencia que los órganos de cierre de cada jurisdicción profieren, constituye un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas jurídicas.

Sobre el particular, esta Corporación ha señalado lo siguiente:

«Es así como el tribunal «límite» de la jurisdicción confiere a la normatividad legal el desarrollo práctico que le otorga una vida real en el mundo concreto de los conflictos jurídicos. La doctrina constitucional ha denominado esta dinamización de la norma, el derecho viviente -por oposición al estatismo que reposa en la descripción abstracta del canon-, y ha considerado que cuando la interpretación que la jurisprudencia y la doctrina hacen de la ley representa una orientación predominante y definida de la norma, es deber del juez constitucional -en principio- el de acogerla, a menos que resulte palpable su oposición con los preceptos superiores».

La Corte Constitucional ha establecido una serie de requisitos que debe verificarse para efectos de determinar si se ha conformado el derecho viviente respecto de la interpretación de una norma jurídica, que atiende a la necesidad de consolidación de una línea jurisprudencial consistente y relevante en la materia objeto de estudio. Tales requisitos son los siguientes:

«Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma» .

Así las cosas, la Corte ha establecido que la doctrina del derecho viviente comporta la comprensión de la norma jurídica a la luz de su interpretación doctrinaria y jurisprudencial, y dentro del contexto de su creación y aplicación, de manera que si el criterio hermenéutico que se predica respecto de aquélla se encuentra meridianamente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad, deba el juez, en principio, admitirlo como el sentido en que la preceptiva objeto de análisis debe ser interpretada ." (citado de la sentencia)

Luego pasa la Corte Constitucional a tratar del principio de Buena Fe y sus Dimensiones de Confianza Legítima y Respeto por el Acto Propio. Advierte, entre otras cosas:

"El principio de buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente, previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico .

El principio de respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo , de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de comportamientos precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían consecuentemente con la actuación original. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en desarrollo de este principio, se sanciona «como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto» .

Por su parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración , que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad , de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales.

Esto, sin embargo, no significa que las autoridades administrativas se encuentren impedidas para adoptar medidas que modifiquen las expectativas de los individuos, como quiera que, se reitera, no se trata de derechos adquiridos, sino que implica que la adopción de tales medidas no puede darse de forma sorpresiva e intempestiva y que, por el contrario, debe permitir la transición de los interesados de un escenario a otro .

El desconocimiento, dentro del marco de un proceso administrativo, del principio de buena fe, en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio, comporta una vulneración del derecho al debido proceso, como quiera que éste comprende la garantía de que las decisiones que se profieran en su curso atenderán a las reglas de juego previamente establecidas así como a las expectativas que la administración, en virtud de sus actos, generó en un particular ." (citado de la sentencia)

El debate en concreto se plantea de la siguiente manera:

"Según el demandante, la vulneración de sus derechos se concreta en el desconocimiento que el Seguro Social hace del principio de favorabilidad en materia laboral, por cuanto para efectos de contabilizar las semanas de cotización al sistema atendió a una interpretación de las normas relativas al régimen de aportes en el sistema de pensiones según la cual el año de cotización se contabiliza con 360 días de aportes, en desmedro de una interpretación más favorable de la misma, según la cual deben tenerse anualmente para efectos de pensiones, los días realmente laborados, esto es 365 ó 366, según sea el caso." (citado de la sentencia)

Para resolver el problema de la contabilización de días, la Corte Constitucional lo aborda desde el principio de favorabilidad laboral. Así, luego de un prolijo análisis que debe ser consultado en la Sentencia T-248/08, concluye que "…el año, para efectos de reconocimiento de lapensión de vejez, debe ser contabilizado por 360 días". Frente a la interpretación propuesta por el actor, sostiene:

"En relación con la interpretación propuesta por el accionante, la Sala advierte que su fundamento no tiene la entidad suficiente para ofrecer duda sobre su aplicación sino que, por el contrario, deviene acomodaticia para el caso particular del actor. Si bien el demandante basa su postura jurídica en dos conceptos emitidos por el Seguro Social, éstos no resultan aplicables al caso concreto, como quiera que el primero -Oficio GNAP No. 011979 del 4 de septiembre de 2002- se encuentra superado por conceptos ulteriores proferidos por dicha entidad y que el segundo -Memorando GNAP No. 7354 del 4 de septiembre de 2006- hace alusión al tiempo que debe tenerse en cuenta en materia de fidelidad al sistema en tratándose de pensiones de invalidez y de sobrevivientes.

Así, la interpretación propuesta por el actor constituye una aproximación revaluada y superada frente al problema de contabilización de días por año de cotización o de servicio, por lo que mal haría el juez constitucional en darle aplicación prevalente, bajo el prurito de la realización del principio de favorabilidad, sobre la interpretación consolidada desde 1982 por el Consejo de Estado y aplicada reiteradamente por las autoridades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento de la pensión de vejez.

La jurisprudencia constitucional ha establecido en reiteradas providencias que no puede desplazarse una interpretación consolidada por una valoración personal, aislada, emergente y dirigida exclusivamente a la extensión de los efectos de una norma al caso particular de una persona." (citado de la sentencia)

Y agrega más adelante, descartando que pueda existir la interpretación del año de 365 días:

"De esta forma, como quiera que la interpretación en el sentido de que el año de cotizaciones al sistema de seguridad social debe contabilizarse en 360 días, ha sido consolidada en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y en los conceptos emitidos por las autoridades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento de la pensión de vejez, y en atención a que la interpretación propuesta por el accionante no ofrece duda seria y objetiva por cuanto se fundamenta en conceptos actualmente revaluados, la Sala no encuentra que la negativa del Seguro Social en el reconocimiento de la pensión de vejez obedezca al desconocimiento del principio de favorabilidad, por lo que, al no acreditarse una manifiesta contradicción entre la resolución acusada y las normas de raigambre legal y constitucional, no resulta procedente, por esta vía, el reconocimiento de la pensión de vejez." (citado de la sentencia)

Sin embargo, ahora la Corte Constitucional se ocupa del problema de unas determinaciones del ISS comunicadas al tutelante, por las cuales se le hizo creer que le faltaban menos semanas de cotización de las que creía:

" En el caso que nos ocupa, se tiene que desde el 6 de junio de 2001 el accionante inició un trámite ante el seguro social para el reconocimiento de la pensión de vejez, en curso del cual se profirieron resoluciones del 14 de abril y 7 de julio de 2003 y 17 de noviembre de 2006, en las que, por falta de acreditación de las semanas cotizadas se negó la prestación solicitada.

Del análisis del contenido de estas resoluciones, la Sala considera que el Seguro Social actuó en contravía del principio de confianza legítima, habida cuenta que en las resoluciones 6113 y 13090 de 2003 informó al accionante que tenía 924 semanas de cotización, por lo que el actor, confiando en la información brindada, cotizó 77 semanas al sistema, en calidad de independiente, con la expectativa objetiva de reunir los requisitos de ley, no obstante lo cual, en la resolución 47916 de 2006, el Seguro negó nuevamente el reconocimiento de la prestación por cuanto éste sólo contaba con 994 semanas cotizadas.

La Corte advierte que en esta última resolución, el Seguro Social modificó el cómputo de las semanas de cotización que había realizado en el año 2003. En efecto, en las resoluciones 6113 y 13090 de 2003, la entidad demandada había encontrado que, en el período comprendido entre el 16 de octubre de 1968 y el 1 de diciembre de 1976, el actor había efectuado aportes equivalentes a 2955 días, esto es, a 422,14 semanas. Sin embargo, en la resolución 47916 de 2006, el Seguro Social, indicó que en dicho período tan sólo se reportaron 2932 días de aportes, correspondientes a 418,85 semanas.

En este orden de ideas, la Corte considera que la resolución del 17 de noviembre de 2006, proferida por el Seguro Social va contra sus propios actos emitidos en el año 2003 y defrauda la confianza legítima que tales resoluciones generaron en el accionante, quien adecuó su comportamiento a la información brindada. Efectivamente, tras la negativa en el reconocimiento de la pensión, el actor proyectó el número de cotizaciones que tenía que realizar para completar el tiempo mínimo exigido por la ley 100 de 1993, por lo que actuó en consecuencia y realizó aportes durante el período comprendido entre julio de 2003 y diciembre de 2004, sin solución de continuidad, según consta en los formatos de autoliquidación de aportes allegados al expediente .

De esta forma, con posterioridad a la negativa de la pensión de vejez y con base en la información en el sentido de que tenía acreditadas 924 semanas, el actor realizó aportes por 18 meses, equivalentes a 540 días, es decir, a 77 semanas que sumadas a las 924 validadas por el Seguro Social, ascendían a un total de 1001 semanas cotizadas, suficientes para acceder a la prestación pretendida." (citado de la sentencia)

Finalmente, se ocupa la Corte Constitucional de analizar un presunto allanamiento a la mora por parte del tutelante, la cual fue rechazada.

La sentencia del caso Granahorrar debería llamar más la atención de todos. Hasta ahora, solamente hay reflexiones menores relacionadas con el monto de la condena impuesta por el Consejo de Estado, pero no hay análisis de fondo sobre lo ocurrido. Los datos de la sentencia son los siguientes:

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIí“N  CUARTA

Consejera ponente: MARíA INí‰S ORTIZ BARBOSA
Bogotá,  D.C., noviembre primero (1°) de dos mil siete (2007).
Radicación:  25000-23-24-000-2000-00521-02-15728
Actor:   COMPTO S.A. EN LIQUIDACIí“N Y OTROS C/ SUPERINTENDENCIA BANCARIA Y FONDO DE GARANTíAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS (FOGAFíN)

Las entidades condenadas  son la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), el cual ha expedido un comunicado de prensa sobre el asunto.

Esta breve reseña es una invitación a leerla con detenimiento, en especial porque refleja cuán grandes pueden ser las consecuencias de errores muy puntuales en actuaciones administrativas de gran impacto. En este caso, hubo uno procesal -que habría evitado el trámite del proceso por ausencia de uno de los presupuestos procesales- y otro material de fondo, producto -según el fallo- de una confusión en que habrían incurrido las autoridades.

Un primer error que debe tenerse en cuenta, según lo que expone el Consejo de Estado, es el hecho de no haber notificado a los accionistas del banco Granahorrar de la orden de capitalizarlo. De haberlo hecho, habría operado la caducidad de la acción para la época en que se presentó la demanda. Dice el Consejo de Estado antes de entrar a analizar la obligatoriedad de tal notificación:

«Es necesario advertir en primer lugar que en cualquiera de las instancias, es deber del fallador verificar el cumplimiento de los presupuestos de la acción que ejercita el demandante con el fin de despejar la existencia de hechos que impidan decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda, de manera que ante la presencia de alguno, debe declararlo aún de manera oficiosa, en la sentencia.

Son estos presupuestos procesales la caducidad de la acción, la falta de legitimación en la causa por activa o por pasiva, el no agotamiento de la vía gubernativa, la falta de jurisdicción, la escogencia inadecuada de la acción o la indebida acumulación, cuya ocurrencia imposibilita al juzgador de hacer un pronunciamiento de fondo.

Ahora bien, cuando del examen que hace el juzgador encuentra que los presupuestos de la acción se cumplen a cabalidad, no procede referirse a cada uno de ellos en la sentencia, pues, al conocer de fondo de las pretensiones de la demanda, denota que la acción estuvo correctamente instaurada y se cumplieron, por lo tanto, los presupuestos de procedibilidad.»

Luego entra el Consejo de Estado al análisis de fondo, en cuanto al punto de si era necesario notificar los actos administrativos a los accionistas:

«Mediante los actos administrativos demandados, la Superintendencia Financiera, ordenó la capitalización de la Corporación en la suma de $157.000 millones y, FOGAFíN, seguidamente, ordenó la reducción nominal del capital social de la Corporación a la suma de $364.271.216, representativo de $36.427.121.681 acciones de un valor nominal individual de un centavo.

Aunque la sociedad una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los socios individualmente considerados (artículo 98 del Código de Comercio) y en tal sentido es sujeto de derechos y obligaciones, en el caso que ocupa la atención de la Sala, es evidente que el cumplimiento de las órdenes dadas por las autoridades mencionadas, iban dirigidas a sus accionistas, por ser ellos quienes, a través de la asamblea general de accionistas tienen la facultad de disponer sobre el aumento de capital (artículo 459 del Código de Comercio); y segundo, el valor de sus acciones quedarían por el valor nominal de un centavo al cual redujo el segundo de los actos administrativos demandados, de manera que son, junto con la Corporación, los directamente afectados con la expedición de los actos acusados.»

Sobre esto, y para efectos del estudio de la caducidad, dijo el Consejo de Estado:

«Cabe reiterar que aunque las órdenes demandadas iban dirigidas a Granahorrar, su cumplimiento correspondía y afectaba a sus accionistas. Por esta razón, comparte la Sala el argumento del Tribunal según el cual, conforme al artículo 46 del Código Contencioso Administrativo, cuando a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para esos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.

No aparece dentro del expediente prueba alguna que indique que los accionistas se enteraron del contenido de los actos relativos a la orden de capitalización y a la reducción nominal del capital social de Granahorrar en la misma fecha en que se notificaron las decisiones al representante de la Corporación.

Tampoco hay prueba de que se hayan hecho las publicaciones conforme al artículo 46 citado, como las mismas entidades lo admiten, de manera, que al margen de que conforme al inciso final del artículo 48 ibídem, la decisión no podría producir efectos, de haberse presentado una notificación por conducta concluyente, no está demostrada ninguna con fecha que otorgue certeza al juzgador para efectos de contar la caducidad, salvo la del 25 de julio de 2000.

En consecuencia, la demanda presentada el 28 de julio de 2000 fue dentro de la oportunidad legal, como bien lo decidió el Tribunal al negar la excepción propuesta.»

Negada la excepción de caducidad, se estudia la orden de capitalización:

«Ahora bien, los antecedentes que rodearon la expedición de esta orden de capitalización fueron básicamente dos, el primero el hecho de haber incurrido Granahorrar en cesación de pagos, lo cual daba lugar a que Fogafín diera por terminado el convenio suscrito el 6 de julio de 1998 con Granahorrar mediante el cual se le otorgaba un cupo de aval.  El segundo, el hecho de haber dado por terminado por parte del Banco de la República el apoyo transitorio de liquidez que venía otorgando desde el mes de junio de 1998.»

Comienza a concluir el Consejo de Estado de la siguiente manera, indicando otro error, ya no de procedimiento sino de fondo, específicamente que se confundieron los fenómenos de insolvencia con el de iliquidez:

«Lo hasta aquí narrado evidencia para la Sala que la supuesta insolvencia en que incurrió Granahorrar y que dio lugar a la orden de capitalización, se generó como consecuencia de las pérdidas aproximadas de $228.726 millones que calculó la Superintendencia sobre los hechos acontecidos por motivo de la cesación de pagos en que ese mismo día había incurrido la Corporación.

En primer término, el cálculo de las pérdidas por parte de la Superintendencia Bancaria en la suma mencionada no aparece explicado en la orden de capitalización, ni en ningún documento adicional previo a dicha orden, por tal razón, el quebranto patrimonial a que alude el acto administrativo, no tiene un sustento fáctico ni probatorio pertinente.

Por el contrario, los documentos que obran en el expediente permiten considerar que la situación de Granahorrar para ese día, 2 de octubre de 1998, no era de insolvencia, sino de iliquidez, conceptos que se diferencian en cuanto a su naturaleza y efectos.

La iliquidez es la falta de disposición de recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones o asegurar las actividades económicas normales de una empresa, mientras que la insolvencia es una situación patrimonial de la entidad que sitúa unos niveles de patrimonio inferiores al capital.

La situación de Granahorrar no era de insolvencia, porque para que el Banco de la República autorizara los apoyos transitorios de liquidez tanto ordinarios como especiales, se requería indefectiblemente que la entidad no fuera insolvente.»

Es evidente, según el fallo, que las autoridades confundieron entonces liquidez con insolvencia, y se dieron entonces órdenes bajo el supuesto de una condición que en realidad no se daba. En efecto:

«Es importante advertir que la Superintendencia Bancaria tomó la decisión de ordenar la capitalización de Granahorrar a las 11:50 p.m. del viernes 2 de octubre, antes de que el Banco de la República notificara a Granahorrar que daba por terminado el apoyo transitorio de liquidez, con las consecuencias que señalaba la Circular Externa 25 de 1995; sin embargo, la Superintendencia, tomó como un hecho cierto el retiro del apoyo de liquidez del Banco emisor para efectos de «calcular» las pérdidas de Granahorrar como consecuencia de la disposición de aquél de los títulos dados en descuento en los términos del apoyo.
 
Lo anterior conduciría a estimar que la Superintendencia Bancaria no debió tener en cuenta el retiro del apoyo de liquidez del Banco de la República para calcular las pérdidas, situación que eventualmente arrojaría otro resultado sobre la situación patrimonial de Granahorrar y desvirtuaría la necesidad de su capitalización. Sin embargo, ello no es posible determinarlo, pues, la falta de motivación de la orden de capitalización que se ha señalado, no permite establecer la incidencia de tal hecho, en el cálculo de las pérdidas.

Por lo demás, la cesación de pagos en que incurrió Granahorrar y que diera lugar a la terminación del convenio con Fogafín, fue generada por el mismo Fondo al no entregar el apoyo adicional autorizado por la Junta Directiva, como consta en la reunión del 3 de octubre (…)»

Eso llevó a una primera consecuencia de gran magnitud, consistente en que el propio Estado provocó la insolvencia de Granahorrar:

«De manera que Fogafín incumplió su propio convenio con Granahorrar al no entregar el apoyo e hizo efectivas las cláusulas de incumplimiento por parte de la Corporación (incumplimiento por cesación de pagos generado por el mismo Fondo) y exigió el pago de la obligación antes de expirar el plazo convenido, sin causa legal ni convencional, pues, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1553 del Código Civil, una de las causales en las que se puede exigir el pago de la obligación antes del plazo, es cuando el deudor se halla en notoria insolvencia, situación que como se analizó, no se presentaba.

En el anterior orden de ideas, las pérdidas establecidas por la Superintendencia fueron consecuencia del incumplimiento de Fogafín del convenio suscrito con Granahorrar y por esta razón, la supuesta insolvencia de la Corporación, fue generada por ese incumplimiento de Fogafín.»

El Consejo de Estado señala que la ausencia de insolvencia de la Granahorra quedó probada con información proveniente de las mismas autoridades:

«En el presente caso, el supuesto quebranto patrimonial o situación de insolvencia de la Corporación Granahorrar quedó desvirtuado con las cifras certificadas posteriormente por la misma institución financiera, lo que evidenció, además de la su precaria motivación, que la orden de capitalización fue tomada sin sustento serio y contundente sobre la real situación patrimonial de Granahorrar, al igual que la decisión de la reducción del valor nominal del capital social.»

Y agrega:

«A juicio de la Sala, las precedentes consideraciones muestran que las sucesivas cruzadas cartas entre Fogafín y la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, entre la noche del viernes 2 de octubre y la tarde del sábado 3 de octubre, colocaron a Granahorrar en una supuesta situación de insolvencia, con medidas de salvamento imposibles de cumplir y constituyeron a su vez la causa de que se tomaran una cadena de decisiones de las entidades, apoyadas la una en la otra todo por el incumplimiento de Fogafín de entregar el apoyo adicional ese día 2 de octubre, conforme lo había convenido el 1º de octubre anterior.

Lo anterior, sumado a la falsa motivación del quebranto patrimonial que le atribuyó la Superbancaria con anterioridad a la decisión del Banco de la República, tanto para tomar la orden de capitalización, como para ordenar la reducción de valor nominal del capital social de la Corporación, demuestra la ilegalidad de los actos acusados, razón por la que se anularán, previa revocatoria de la sentencia de primera instancia, que como lo manifestó el recurrente, no resolvió sobre todos los planteamientos de la demanda ni valoró todas las pruebas en que los demandantes sustentaron sus pretensiones.»

Eso es todo. Pocas páginas de la sentencia son dedicadas a la demostración de la responsabilidad del Estado, la cual parece surgir de bulto. Luego, empieza el Consejo de Estado a estudiar el valor del restablecimiento, para lo cual hace diferentes análisis probatorios que conducen a la condena a favor de los accionistas de Granahorrar, cuyo detalle es el siguiente:

«3. CONDí‰NASE a la Superintendencia Bancaria y a FOGAFíN a pagar en un 50% cada una, a favor de cada uno de los siguientes demandantes, por concepto de reparación del daño las sumas que a continuación se enlistan:

Asesorías e Inversiones C.G. LTDA.: $69.037.385.563

Inversiones Lieja: $39.413.060.603

Exultar S.A.: $49.582.642.936

Interventorías y Construcciones Ltda.: $1.873.557.491

Fultiplex Ltda.: $19.711.158.677

Compto S.A.: $47.343.432.465»