En sentencia C-177/07 de la Corte Constitucional, se declaró la exequibilidad del siguiente artículo:
«Artículo 20, L. 790/02. Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de Renovación de la administración Pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.
Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la nación distintos a los provenientes del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera.» (se resalta la parte demandada)
El ataque de la parte actora se resume así por la Corte Constitucional:
«Considera la demandante que el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 contraviene los artículos 113 y 189.15 constitucionales porque la prohibición dirigida al Gobierno Nacional de suprimir o fusionar diversas entidades administrativas del orden nacional, dentro del programa de reestructuración administrativa previsto por la misma ley, implica una intromisión del Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la República.
A juicio de la actora, el artículo 189. 15 constitucional atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada o eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada.
En segundo lugar afirma que el precepto demandado vulnera la reserva en materia de iniciativa legislativa prevista en el artículo 154 constitucional, por haber tenido origen durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso y no estar contenido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno.»
El análisis de la providencia, parte de revisar la evolución jurisprudencial acerca de la naturaleza de la ley de que trata el artículo 150 numeral 7 de la Constitución, el cual dice:
«ART. 150, C.P..»”Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
(…)»
Comienza el recuento de la evolución jurisprudencial así:
«A continuación se hará un breve recuento de dicha evolución jurisprudencial. Inicialmente en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consideró que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones.» (citado de la sentencia)
Pero en la Sentencia C-401 de 2001 la Corte precisó que dichas leyes tenían carácter ordinario,
«Postura adoptada también en las sentencia C- 350 de 2004 y C-044 de 2006.
Al margen de la naturaleza de la ley a la que hace alusión el artículo 189 numeral 15 de la Carta, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente señalada en este precepto debe ser armonizada con la facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Art. 150.7 de la C. P.)» (citado de la sentencia).
Este punto es analizado en la sentencia C-044 de 2006, más adelante. Por otra parte,
«La sentencia C-350 de 2004 introduce mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República en la materia» (citado de la sentencia)
Se advierte más adelante:
«En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la Administración Nacional, de manera tal que «si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias»» (citado de la sentencia)
Sobre leyes de iniciativa del gobierno (art. 154, inc. 2), se dice:
«De conformidad con la Carta Política el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 constitucional, es decir, para las leyes que aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.» (citado de la sentencia)
Respecto de estas leyes, la Corte Constitucional ha sostenido que el aval del Gobierno no tiene que ser necesariamente expreso.
«La Corte ha fijado las condiciones para entender otorgado dicho «aval». Por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del trámite legislativo, aunque también ha sostenido que no existen fórmulas sacramentales para manifestarlo . Incluso, en determinadas circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición durante el trámite legislativo, se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho en las ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la sesión correspondiente y por la ausencia en dicho trámite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval .» (citado de la sentencia)
Finalmente, comienza a concluir la Corte Constitucional:
«En el caso concreto la Ley 790 de 2002 precisamente establece los límites dentro de los cuales debe ejercerse la atribución presidencial contemplada por el artículo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro propósito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente señalan cuales entidades no podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovación de la administración pública.
Existe un argumento adicional para defender la exequibilidad de la disposición acusada, cual es que de conformidad con el artículo 150.7 constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura de la administración nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias presidenciales consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar cuales entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento está ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar cuales entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional.
En otras palabras, la competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administración nacional y le corresponde señalar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación de la Administración pública.» (citado de la sentencia)
Y también, respecto de la naturaleza de la ley:
«Al respecto cabe reiterar lo mencionado en la sección segunda de la parte considerativa de esta decisión, en el sentido que la ley a la que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la técnica constitucional de las leyes marco, por esa razón el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribución presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisión cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovación de la Administración pública.» (citado de la sentencia)
El fallo de exequibilidad se produce respecto del cargo de presunta infración de la competencia constitucional del Presidente para reestructurar entidades; en cuanto al segundo cargo, sobre iniciativa del ejecutivo, finalmente hay inhibición por caducidad del plazo para ejercer la acción.
El lector interesado debe leer el fallo completo, para que la idea que se forme de la providencia sea la mejor.
