ARKHAIOS

La pregunta no es genérica. Se parte de un contexto de necesidades de política estatal, aquel en el cual un “estudio sectorial” precede una decisión de gobierno adoptada en debida forma, esto es, partiendo, entre otros aspectos, del principio de que ningún funcionario puede hacer simplemente lo que le da la gana (ver “La facultad discrecional y el deber de motivar”), que en toda decisión deben considerarse elementos como las cargas públicas (ver “¿Qué son las “cargas públicas”? (public burdens)”)  que no pueden determinarse sino con adecuados análisis formulados a partir de métodos claramente científicos y respetando “Las limitaciones normativas a las autoridades”, por decir unos mínimos. Entonces, al intentar definir “estudio sectorial” no se piensa en hacerlo en perspectiva de un agente privado, sino de un agente que ejerce cabalmente como gobierno en una situación específica.

El término “estudio sectorial” (en singular o plural) aparece una y otra vez en la legislación colombiana.  Por ejemplo, en el Decreto 1414 de 2017 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y se dictan otras disposiciones” el término está 8 veces, aunque varias se refiere a la “Oficina Asesora de Planeación y Estudios Sectoriales”.

Noten que muchas normas colombianas, como esta ley básica del Estado, contienen reglas específicas de aplicación sectorial como esta:

“Artículo 6°, Ley 489 de 1998.Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.

En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.

Parágrafo. A través de los comités sectoriales de desarrollo administrativo de que trata el artículo 19 de esta ley y en cumplimiento del inciso 2° del artículo 209 de la C.P. se procurará de manera prioritaria dar desarrollo a este principio de la coordinación entre las autoridades administrativas y entre los organismos del respectivo sector.” (he resaltado)

De estos comités sectoriales se habla de nuevo en la ley en varias ocasiones. Al definirlos, se lee:

“Artículo 19, Ley 489 de 1998. Comités sectoriales de desarrollo administrativo. Los ministros y directores de departamento administrativo conformarán el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo, encargado de hacer seguimiento por lo menos una vez cada tres (3) meses a la ejecución de las políticas de desarrollo administrativo, formuladas dentro del plan respectivo.

El Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo estará presidido por el Ministro o Director del Departamento Administrativo del sector respectivo. Del Comité harán parte los directores, gerentes o presidentes de los organismos y entidades adscritos o vinculados, quienes serán responsables únicos por el cumplimiento de las funciones a su cargo so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública velar por la ejecución de las políticas de administración pública y de desarrollo administrativo, evaluación que deberá hacerse dentro de los últimos sesenta días de cada año.“

Por tanto, antes de pensar en “estudio sectorial”, debemos reconocer que primero debemos entender qué es un sector, término crucial en la legislación colombiana. Por ejemplo, en la Sentencia C-178/16 de la Corte Constitucional se advierte que “No resulta equitativo que recursos aportados sean destinados a cubrir deudas pendientes de pasivos pensionales del sector hotelero” (citado de la sentencia). Este uso de “sector” no parece necesariamente el mismo del de la Ley  489 de 1998 en los arts. 6 y 19, que a su vez parecen distintos del uso del art 38 de la misma ley, en donde se habla de sector central y Sector descentralizado por servicios, lo mismo que de sector privado, o del art. 42 ibidem, donde se lee:

“Artículo 42, Ley 489 de 1998.Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.” (texto luego de la Sentencia C-1437/00 de la Corte Constitucional)

Sentado que existen diferentes sentidos, al pensar en “estudios sectoriales” nada impide que se piense en un estudio de un sector entendido en cualquiera de los sentidos sugeridos, si bien podríamos concentrarnos en la definición económica de sector, más que en la política por ahora. En este caso, resulta quizás más fácil hablar de estudio de un sector económico, término que puede ser redundante en economía pero que vemos que constituye una delimitación legítima vista la existencia de palabras con proximidad semántica en la legislación. Así las cosas, un sector en lo económico es como sigue, según el Banco de la República:

“La actividad económica está dividida en sectores económicos. Cada sector se refiere a una parte de la actividad económica cuyos elementos tienen características comunes, guardan una unidad y se diferencian de otras agrupaciones. Su división se realiza de acuerdo a los procesos de producción que ocurren al interior de cada uno de ellos.” (Banco de la República, “Sectores económicos”, en http://enciclopedia.banrepcultural.org/index.php?title=Sectores_econ%C3%B3micos)

Y agrega la misma fuente para ilustración una división muy usada, la clásica:

“División según la economía clásica

Según la división de la economía clásica, los sectores de la economía son los siguientes:

Sector primario o sector agropecuario.
Sector secundario o sector Industrial.
Sector terciario o sector de servicios.” (Banco de la República, “Sectores económicos”, en http://enciclopedia.banrepcultural.org/index.php?title=Sectores_econ%C3%B3micos).

¿Cómo llegar a niveles más desagregados, como quiera que cada sector podría ser objeto de delimitación? Pensando en estudios sectoriales más específicos. Propone por ejemplo el profesor Arturo Morales Castro:

“Un estudio sectorial se realiza para conocer detalladamente el comportamiento y
funcionamiento de una actividad determinada, en él se establecen las
características de orden cuantitativo y cualitativo del sector y de las empresas que
Io conforman.

Un estudio sectorial abarca desde los aspectos macroeconómicos, tales como  evolución y posición en la economía nacional en una fecha determinada, hasta
aspectos microeconómicos de las empresas, determinados entre otras fuentes, a
través de índices financieros obtenidos del análisis de sus balances y estados de
pérdidas y ganancias.” (MORALES CASTRO, Arturo. LOS ESTUDIOS SECTORIALES Y EL OTORGAMIENTO DE CREDITO EN LAS
MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MyPES), p. 2, s.f. en http://fcasua.contad.unam.mx/2006/1237/docs/2.pdf)

En lo que tiene que ver con la identificación de sectores, podemos acudir a una definición de diccionario:

“1. m. Parte de una ciudad, de un local o de cualquier otro lugar. Vive en el sector norte de la ciudad.

2. m. Cada una de las partes de una colectividad, grupo o conjunto que tiene caracteres peculiares y diferenciados. Su discurso fue aplaudido por los distintos sectores de la cámara. Pertenece al sector privilegiado de la sociedad.

(…)

4. m. Conjunto de empresas o negocios que se engloban en un área diferenciada dentro de la actividad económica y productiva. El sector del automóvil.” (Diccionario de la Real Academia Española, voz “sector”, en https://dle.rae.es/?id=XPWJMeO, se toman solamente las primeras cuatro definicioens)

¿Por qué es tan importante definir qué es sector y qué un estudio sectorial? Porque de ello depende toda la teoría regulatoria estatal, puesto que esta opera precisamente sobre sectores en el sentido económico.

“El término «regulation» tiene dos acepciones distintas en el sistema norteamericano, una más restringida que la otra. En un sentido amplio, «regulation» equivale a la actividad toda de los poderes públicos de organización y configuración de la realidad social. En un sentido restringido, sin embargo, «regulation» consiste en la determinación del régimen jurídico de una actividad económica, es decir, la disciplina de determinada industria o sector mediante la producción normativa.”
(MORENO MOLINA, Angel Manuel. La administración por agencias en los Estados Unidos de Norteamérica, Universidad Carlos III de Madrid, BOE, Madrid, 1995 , p. 75 y 76)

Al meditar en el desarrollo sostenible, la CEPAL señala la intersectorialidad como uno de los desafíos:

“Intersectorialidad: la acción pública se despliega en bloques institucionales,
especializados en temas, áreas o sectores. La planificación debe considerar la
articulación, interacción y acuerdos entre diferentes sectores y aproximaciones
especializadas de la planificación, entre sí y con respecto a la mirada integral.” (CEPAL. GUIA METODOLÓGICA
Planificación para la
implementación de la
Agenda 2030 en
América Latina y el Caribe, p. 10, en http://www.aecid.es/Centro-Documentacion/Documentos/Divulgaci%C3%B3n/Comunicaci%C3%B3n/S1800556_es%20(1).pdf)

Sin embargo, la CEPAL en su glosario de términos usados en sus documentos no define “sector” ni “sectorial” (al menos no en “Glosario de títulos y términos utilizados en documentos recientes de la CEPAL: español, inglés, francés”), aunque como veremos inmediatamente sí se propone una definición de estudios sectoriales a partir de un trabajo de la CEPAL. Lo cierto es que una vez individualizado un sector, es posible describirlo mediante una caracterización (ver por ejemplo “El sistema financiero en América Latina y el Caribe: Una caracterización” de Cecilia Vera y
Daniel Titelman, ISSN 1564-4197, de la CEPAL) o mediante un estudio.

Lo anterior nos permite llegar a una noción de estudios sectoriales, sin olvidar los elementos propuestos anteriormente:

“Conjunto de investigaciones teóricas y aplicadas que permiten generar evidencia
para el diagnóstico, análisis, diseño y formulación de políticas públicas. Lo
anterior enmarcado en el proceso de formulación del Ciclo de Políticas Públicas
(Adaptado de Cepal, 2011. La formulación e implementación de las políticas
públicas en ALC).” (Tomado de ABECÉ
ESTUDIOS SECTORIALES, Ministerio de Salud, https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PES/Abece-estudios-sectoriales.pdf)

El documento a que se refiere esta definición, se encuentra en https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/4/45114/Pol%C3%ADticaspublicasenALC_Winchester.pdf. Por esta vía, es posible llegar entonces a una aplicación concreta que permita entender qué es un estudio sectorial visto como práctica:

“Las empresas se agrupan dentro de unidades mayores, en este caso los sectores. Las firmas dentro de un mismo grupo (sector) a menudo son más parecidas que dos compañías elegidas al azar, ya que probablemente existe algún tipo de correlación entre las variables importantes. Por ejemplo, las firmas innovadoras de un sector pueden tener características socioeconómicas particulares que las hacen similares. Igualmente, las empresas de un mismo sector están sometidas a las mismas presiones ambientales e institucionales, lo que hace probable que compartan características similares que las diferencian de firmas ubicadas en sectores diferentes.” (LOSADA-OTALORA, Mauricio  and  ZULUAGA, Julio César. Derramamientos sectoriales de conocimiento e innovación en la industria manufacturera colombiana: un análisis multinivel. Innovar [online]. 2013, vol.23, n.47 [cited  2019-04-09], pp.19-32. Available from: <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-50512013000100003&lng=en&nrm=iso>. ISSN 0121-5051.)

Por tanto, podemos proponer como definición de “estudio sectorial”, la siguiente: Análisis que se formula mediante técnicas científicas de investigación, económica o social, de un grupo de agentes económicos agrupados mediante características comunes, y perfectamente identificados en el tiempo y el espacio,que permite tratarlos como un conjunto que actúa en espacio socio económico delimitado,  o sea un sector, con el fin de proporcionar elementos de juicio que respalden la formulación de políticas públicas respecto del mismo, con el fin de cumplir con los propósitos estatales de interés general.