El estado de cosas inconstitucional e incidentes de desacato
Ya me he referido a la necesidad de la razonabilidad en la interpretación de la ley (por ejemplo "La ley no se aplica como una fórmula matemática"). Ello se vuelve particularmente crítico cuando nos hallamos frente a la imposibilidad física de atender órdenes judiciales o derechos de petición, de todo lo cual se derivan situaciones de encarcelamiento incluso por posibles desacatos. Puede ser que la aplicación del texto de la norma en juego sea suficientemente claro, pero, ¿es razonable? El caso del director de CAJANAL es absolutamente ilustrativo del problema: hubo una época en la cual no podía salir de la cárcel debido a tanta orden de detención por desacato, con lo cual se afectaba la operación de CAJANAL y además le hacían imposible cumplir con todo lo que se le mandaba (ver nota "Un año de arresto tiene que cumplir Director de Cajanal por desacato a tutelas" en el archivo de El Tiempo). El problema básicamente fue enfrentado mediante la Sentencia 1234 de 2008 y el Auto 243 de 2010, y debería servir de precedente para todos los casos en los cuales literalmente se piden imposibles a los funcionarios públicos. Pero lo más importante, es que se reconoce que una sentencia de tutela en tales casos puede agravar el problema, y que analizar los casos individuales aisladamente -como suele hacerse en toda acción de tutela- puede quebrantar el principio de igualdad de los funcionarios involucrados, dado que se deja de lado la situación estructural de la entidad.
La situación se puede resumir así, para lo que tiene que ver con esta nota:
– CAJANAL ha sido tutelada en innumerables ocasiones por pensiones (para que las conceda o las reliquide). Para conocer algunos de los debates producidos alrededor de las pensiones de CAJANAL, puede verse la Sentencia T-584/09 de la Corte Constitucional.
– CAJANAL no ha podido despachar todas las peticiones por razones estructurales (exceso de trabajo, escases de personal, en fin)
– El Director de CAJANAL, en forma -debo decirlo- inmisericorde fue sancionado una y otra vez con sanción de arresto por no poder cumplir en el breve tiempo que ordena una acción de tutela (máximo 48 horas). ( para tener idea de lo que está en juego, ver nota sobre fallo de tutela donde CAJANAL incluso se quedó sin dinero para funcionamiento, aunque el embargo luego fue levantado).
El gerente de CAJANAL había presentado varias acciones de tutela contra diversos jueces que ordenaron su detencion, sin embargo, ninguna de esas tutelas prosperó. Una de las dificultades, tal como se lee más adelante en la Sentencia T-1234 de 2008, fue la falta de apreciación de la situación en todo su conjunto, y no simplemente pensando en cada situación concreta.
Aunque en CAJANAL se ha presentado corrupción, también es cierto que la congestión administrativa ha sido monumental (ver Sentencia T-068/98, Corte Const.). En esto, vale la pena destacar que los problemas de carga administrativa para atender todos los asuntos bajo trámite, es una dificultad que se presenta con muchísima frecuencia en las instituciones públicas, por lo cual la tesis sentada por la Corte Constituciona en 2008 es importantísima:
"La Corte ha desarrollado algunos criterios que, mutatis mutandi, pueden aplicarse en los casos de afectación del derecho de petición atribuibles a problemas estructurales en la entidad destinataria de las peticiones. A continuación se hace un recuento de esos criterios, tal como están contenidos en la Sentencia T-030 de 2005, pero adaptados a la situación que se presenta frente al derecho de petición. a. Toda persona tiene derecho a que la atención de las peticiones que formule a las autoridades públicas no se vea afectada por retrasos injustificados. b. La garantía efectiva de derecho a un debido proceso sin dilaciones indebidas, implica, en principio, la diligente observancia de los términos procesales, sin perjuicio de las sanciones que se generen por su incumplimiento. c. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que el mero vencimiento del término respectivo no genera per se la violación del derecho de petición, pues si bien el principio general es el de obligatoriedad de los términos, éste puede admitir “excepciones muy circunstanciales, alusivas a casos en concreto, cuando no quepa duda del carácter justificado de la mora.”d. No obstante que uno de los motivos más recurrentes en la jurisprudencia en los cuales se han analizado casos en los que se acusa a un funcionario judicial de haber incurrido en mora es el de la congestión o exceso de trabajo de los magistrados, jueces y fiscales, éste no constituye por sí mismo, sin más evaluación, argumento suficiente para justificar la dilación en que se haya incurrido. e. En los casos de mora atribuible a congestión, la misma sólo puede justificarse cuando se acredite que se han agotado todas las medidas necesarias y aún así la dilación surge de forma ineludible. En esa eventualidad los administrados tienen derecho a conocer con precisión y claridad las circunstancias por las que atraviesa la entidad y que impiden una oportuna atención de las solicitudes." (Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Eso no significa, desde luego, que los derechos de los afectados se vean menguados, sino que se trata de una situación en que no se predica responsabilidad funcional, lo que es distinto. En la Sentencia T-030 de 2005, citada en el aparte anterior, se dice:
"La Sala precisa que el hecho de que la dilación en el trámite judicial no sea imputable a conducta dolosa o gravemente culposa alguna del funcionario, sino al exceso de trabajo que pesa sobre los despachos judiciales, puede, en principio, exculpar a aquellos de su responsabilidad personal, pero no priva a los administrados del derecho a reaccionar frente a tales retrasos, ni permite considerarlos inexistentes. En otras palabras, dicha situación, no autoriza a considerar que la dilación es justificada, sin prueba alguna de que se haya intentado agotar todos los medios que las circunstancias permiten para evitarla. De esta manera el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales de la organización y funcionamiento de la rama judicial." (Sentencia T-030/05, Corte Const.)
En la Sentencia 1234 de 2008 de la Corte Constitucional, la materia en estudio era la siguiente:
"4.1. El accionante, en su calidad de Gerente de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE ha sido sancionado con órdenes de arresto y multas por los despachos accionados dentro de los incidentes de desacato que se le han adelantado en relación con distintas órdenes de tutela, de acuerdo con la siguiente relación: …" (citado de la sentencia)
Sostuvo el accionante, entre otras cosas:
"5.1. Las sanciones por desacato no consultan la anómala situación por la que atraviesa Cajanal, que lo ha puesto, en su calidad de gerente, en incapacidad de cumplir las órdenes de tutela pendientes, entre otras razones, precisamente por el hecho de su arresto por decisión de los jueces de tutela.
5.2. El volumen de asuntos que debe tramitar CAJANAL ha dado lugar a una situación de crisis permanente, en la cual la capacidad para evacuar las solicitudes es mínima, incluso las relacionadas con las acciones de tutela.
5.3. Ni aún concentrando el personal de planta de la entidad y el vinculado por contrato a la atención de las órdenes emitidas por los jueces de tutela sería posible dar cumplimiento dentro de los perentorios términos de ley. De tomarse una acción como esa, adicionalmente, se paralizaría el resto de trámites en la Caja, lo cual conduciría a nuevas acciones de tutela, generando una cadena de nunca acabar.
5.4. En su calidad de gerente ha venido actuando, en la medida de lo posible, para asegurar que se cumplan las órdenes dadas por los jueces de tutela así no sea dentro de los términos perentorios fijados en sus fallos, como lo demuestran los datos estadísticos que se aportan.
5.5. No obstante lo anterior, la necesidad de, adicionalmente, atender los incidentes de desacato abre un nuevo frente de trabajo que lo aparta de la misión de Cajanal.
5.6. El efecto de las sanciones que le han sido impuestas es contrario al que se busca, de asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, puesto que al verse privado de la libertad queda imposibilitado para cumplir los fallos.
5.7. Las sanciones que se le han impuesto, sin hacer un análisis sistemático de la situación de Cajanal, no contribuyen a la solución del problema estructural que afronta Cajanal.
5.8. Las sanciones se han aplicado con un criterio de responsabilidad objetiva, en el que sólo se constata que no se cumplieron unos términos perentorios.
(…)" (citado de la Sentencia T-1234 de 2008, Corte Const.)
Es decir, el accionante sostenía que existía imposibilidad física de resolvar las cosas a tiempo, tema que fue ignorado por los jueces que lo han llevado repetidamente a la cárcel. Antes de seguir adelante, es preciso señalar que en la mencionada Sentencia T-068/98 de la Corte Constitucional, se había reconocido el grave problema estructural de CAJANAL y se habían impartido órdenes para remediar la situación, incluyendo el llamado a autoridades de control a vigilar que las medidas necesarias se implementaran. Así las cosas, con ocasión de la Sentencia T-1234 de 2008, se ofició a los diferentes involucrados con el fin de informar el estado de cosas para entonces, incluyendo una solicitud de información al gerente de CAJANAL con el fin de determinar el estado de congestión en la entidad.
Confrontadas las respuestas, y abocado el estudio del caso, reconoce la Corte Constitucional que
"…en cada una de las acciones de tutela se ha planteado un problema que excede el ámbito de la relación jurídica que dio lugar a la concreta solicitud de amparo, para proyectarse como una situación global no susceptible de apreciarse por cada uno de los jueces por separado.
2.6. En efecto, no obstante las circunstancias que se han anotado y que conducen a que, en cada caso concreto se declare la improcedencia de la acción de tutela, observa la Sala que la pretensión del accionante se orienta a obtener un pronunciamiento más amplio que, de manera general, lo proteja en sus derechos fundamentales frente a una situación irregular que existe en Cajanal y que desborda su capacidad como individuo y como funcionario para hacerle frente, no obstante lo cual, a partir de la constatación objetiva del incumplimiento de las ordenes de tutela, conduce a que le sean impuestas reiteradas y sucesivas sanciones." (citado de la Sentencia T-1234 de 2008, Corte Const.)
Luego, en esa misma sentencia, la Corte Constitucional analizó la situación de CAJANAL, recordando entre otras cosas que para la época de la Tutela T-068 de 1998, se habían recibido para revisión decenas de miles de acciones de tutela contra CAJANAL. Además, y al reflexionar respecto de los antecedentes de ese fallo, se menciona lo siguiente:
"Como presupuesto para esa decisión, y teniendo en cuenta que a la Corte Constitucional se habían remitido más de 30.000 acciones de tutela contra las Cajas de Previsión Social del país, las cuales presentaban identidad de pretensiones y de derechos invocados como vulnerados, y teniendo en cuenta que la Caja Nacional de Previsión explicaba como causales del retardo en la resolución de las peticiones el inmenso volumen de trabajo y lo dispendioso del procedimiento administrativo para reconocer las pensiones de jubilación y sus correspondientes reliquidaciones, la Corte dispuso la práctica de una inspección judicial en la entidad demandada.
De la información obtenida en esa inspección cabe destacar que:
. La Corte da cuenta de que una gran cantidad de empleados de la Caja Nacional de Previsión dedicado a la atención de las solicitudes se vinculan mediante contrato de prestación de servicios, entre otras razones, porque como se manifiesta por la entidad, “la planta de personal ha sido no sólo insuficiente, sino que además las vacantes se mantuvieron congeladas”. Así mismo, existen épocas del año donde, por apropiación presupuestal o por terminación de la vigencia presupuestal, se disminuye el personal idóneo que prácticamente paraliza la gestión administrativa.
. La Caja no parecía contar con los suficientes elementos de apoyo físico para su gestión (computadores, máquinas de escribir)
. La Caja no cuenta con apoyo directo y ágil de instituciones como la Registraduría General del Estado Civil, con quienes aún adelantan gestiones interadministrativas.
. Se ha detectado por la Caja una incidencia importante de solicitudes fraudulentas que han hecho necesario implantar exigentes medidas de control, e, incluso, la conformación de un grupo especial de seguridad de asuntos penales que permitiera atender este tipo de situaciones.
. La Caja Nacional de Previsión cuenta con una oficina de asuntos judiciales destinada únicamente a sustanciar, de manera preferencial, las peticiones de reconocimiento o reliquidación de pensiones de jubilación que hubiesen iniciado acción de tutela. Así pues, la sola notificación de la admisión de una solicitud de tutela, produce inmediatamente un trámite diferente y más ágil. Sin embargo, la petición se resuelve “con los documentos obrantes en el informativo sin derecho a oficiar ni al interesado ni a las entidades para que completen los documentos en el evento en que hicieren falta”.
. De acuerdo con los datos expuestos por la Subdirectora General de Prestaciones económicas, en 1993 existía un retraso en la resolución de cerca de 45.000 peticiones, por lo tanto se requerían entre 2 y 3 años para proferir el acto administrativo correspondiente. Para el año de 1997 se estaban resolviendo básicamente en 8 meses, y se aspiraba que en 1998 se pudiesen atender en 4 meses que es el término fijado por el aparte 1 del literal d) del numeral 7 del artículo 306 del Decreto 656 de 1994 y por la circular externa número 007 de 1996 de la Superintendencia Bancaria.
. El número de acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión es creciente, pues, de acuerdo con estadísticas que presenta la misma entidad demandada, se pudo constatar que durante los años 1995, 1996 y 1997 se instauraron cerca de 14.086 acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión y, si se realiza un cotejo con la totalidad de expedientes de tutela que se remitieron para eventual revisión a esta Corporación en esos años (aproximadamente 94.000), se observa como casi un 16% de todas la tutelas del país se dirigen contra esa entidad.
En esa sentencia, la Corte, a partir de los elementos obrantes en los distintos expedientes que se resolvieron acumuladamente y luego de hacer algunas consideraciones sobre los principios de eficacia de la función pública y de eficiencia de la seguridad social en el Estado Social de Derecho, concluyó que “… existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente general que afecta a un número significativo de personas que buscan obtener prestaciones económicas que consideran tener derecho.”
Puso de presente la Corte que la acción de tutela se había convertido en un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal, lo cual genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela." (citado de la Sentencia T-1234 de 2008, Corte Const.)
Este es un cuadro que resulta familiar para los que conocen la Administración pública: se intenta trabajar con personal contratista, el cual es muy volátil y que rara vez cuenta con todas las herramientas de trabajo, y que cuando las cosas se represan al extremo que llueven las tutelas, entonces la tutela crea un procedimiento de hecho para despachar los asuntos, y -lo que es más grave- se promueve la respuesta a toda costa.
Luego menciona la Corte Constitucional su Sentencia T-439 de 1998, por la cual se insistía en ordenar a CAJANAL la respuesta en tiempo de los derechos de petición, volvió a tratar el problema de la congestión y trajo a colación el Decreto 3902 de 2006 "por medio del cual se adoptan medidas en relación con la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado", en el cual se incluyó una suspensión de términos de varios meses para tratar de solventar la emergencia administrativa. Se lee en dicho decreto:
"Artículo 4°, D. 3902 de 2006. Mientras se adelantan las actividades a que se refiere el artículo 1° de este decreto, se suspenderá la atención al público desde el 7 de noviembre de 2006 hasta el 5 de marzo de 2007, con los efectos previstos en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil."
Con tal preámbulo, procede la Corte Constitucional a estudiar el tema del retraso en respuestas a derechos de petición originadas en problemas estructurales:
"4.2.3. En tercer lugar pueden señalarse los problemas de eficiencia en las entidades destinatarias de las peticiones.
En este caso, la falta de respuesta o la atención tardía de las solicitudes es atribuible a problemas tales como la existencia de pasos inoficiosos o innecesariamente engorrosos en el trámite de las peticiones; inadecuado diseño en el flujo de las peticiones, dificultades de comunicación interna o existencia de personal no suficientemente capacitado, lo cual incide en la duración del trámite o en lo acertado de la respuesta.
Se trata, en todo caso, de situaciones que se desenvuelven en el ámbito propio de la entidad y que impiden una respuesta oportuna de las peticiones.
4.2.4. Finalmente la falta de atención oportuna de las solicitudes puede ser atribuida a problemas estructurales, circunstancia que se presenta cuando, pese a funcionar eficientemente, con los recursos disponibles, una entidad no está en capacidad de atender oportunamente las peticiones que se le presenten.
4.2.4.1. Las deficiencias de estructura pueden tener su origen en problemas de diseño inicial, porque desde el principio existió insuficiencia en la entidad para atender la demanda de servicios, de manera que se produce un atraso acumulativo.
4.2.4.2. También pueden clasificarse aquí las situaciones de especial complejidad que provocan un atascamiento en el trámite de las solicitudes, particularmente cuando de antemano existía un flujo apretadamente ajustado. Tal puede ser el caso, por ejemplo, de los cambios en el entorno normativo, que pueden dar lugar a periodos de perplejidad en las estructuras operativas, frente a situaciones no expresamente previstas.
4.2.4.3. Otra circunstancia que, desde el punto de vista estructural puede traducirse en una afectación del derecho de petición tiene que ver con los incrementos inesperados en el flujo de solicitudes que debe afrontar una entidad por factores coyunturales." (citado de la Sentencia T-1234 de 2008, Corte Const.)
Posteriormente, la Corte Constitucional se ocupa de los aspectos constitucionales de la atención al derecho de petición, y analiza un problema aparecido en jurisprudencia previa, relacionado con el hecho de que las órdenes de atender una sentencia de tutela no suponen que el orden de atención de los asuntos se altere, pues ello iría en detrimento de los demás solicitantes, tal como consta en la Sentencia T-438/98. Pero si tal cosa no es posible, entonces existe un problema estructural en la entidad.
"5.3.4.3. La tensión que se ha puesto en evidencia entre los derechos de petición y a la igualdad exige que la jurisprudencia de la Corte sea interpretada. De este modo puede decirse que las órdenes de tutela que amparan el derecho de petición no comportan una violación de la igualdad, porque el deber de la autoridad accionada es responder oportunamente todas las solicitudes que le hayan sido presentadas, incluida la del accionante a quien el juez de tutela protege en su derecho. Por consiguiente, la orden de tutela no puede emplearse para establecer una preferencia para el beneficiario de la misma. Se trata, simplemente, de una constatación objetiva conforme a la cual el peticionario no ha recibido oportuna respuesta y tiene derecho a recibirla. Pero si, por un problema de eficiencia insuperable en el corto plazo, o estructural, no es posible cumplir la orden de tutela en el tiempo fijado en la sentencia sin afectar a quienes se encuentren en turno para obtener respuesta, la entidad se encuentra ante una orden de imposible cumplimiento.
5.3.4.4. No obstante que, tal como se ha puesto de presente, los problemas de eficiencia implican que la mora no puede atribuirse a la negligencia de los funcionarios encargados del trámite de las peticiones y que, por consiguiente, la orden de tutela en un caso concreto resultaría inconducente para la protección del derecho, como quiera que la ineficiencia que conduce a demoras en la atención de las peticiones está en el ámbito de la propia entidad, no obstante que, mientras no se solucione el problema de eficiencia, no cabe la protección individual del derecho de petición por la vía de la acción de tutela, no puede dejarse de lado la consideración según la cual la afectación del derecho de petición se origina en variables que están bajo el control de la entidad y que podría dar lugar a acciones tales como revisión del procedimiento, capacitación de funcionarios, calificación y sustitución de funcionarios, planes de contingencia para atender coyunturas de congestión, etc. Ese escenario, permitiría la protección del derecho, no mediante la mera orden de pronta respuesta, sino con la de adoptar las medidas que permitan, en un plazo razonable superar los problemas de eficiencia que dan lugar a reiteradas violaciones del derecho de petición.
No obstante lo anterior, es preciso tener en cuenta que, de ordinario, los problemas de eficiencia conducen a problemas estructurales, debido a la acumulación que ocasionan." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Más adelante reconoce la Corte Constitucional un hecho clave: que las sentencias de tutela pueden agravar los problemas.
"5.4. Frente a los problemas estructurales, la tutela puede dejar de ser un instrumento de protección de los derechos y pasar a convertirse en una parte del problema, al incrementar la demanda de respuesta que debe afrontar la entidad." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Por ello resulta equivocado afrontar los problemas individuales sin tener en cuenta la situación global, cuando la institución en cuestión afronta problemas serios de organización.
"5.4.2. Enfocar el problema desde un punto de vista individual, implica, desde una perspectiva global, un desgaste inconducente, porque no sólo se duplican los trámites en la entidad destinataria de las peticiones, que debe atender, tanto el expediente administrativo, como, en cada caso, también el judicial de tutela, sino que se da lugar a una actividad judicial superflua, que comprende la actuación de los jueces, que puede comprender las dos instancias, la eventual revisión por la Corte Constitucional, y los incidentes de desacato que se producen en dos instancias. Adicionalmente, la propia Corte Constitucional, en los casos concretos de mora en la atención del derecho de petición, ha dado traslado a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante las investigaciones disciplinarias que sean del caso, lo cual implica, no sólo que el derecho de petición elevado por un ciudadano pone en movimiento, a la entidad destinataria de la petición, al aparato judicial del Estado y a la Procuraduría General de la Nación, sino que además, en cada caso concreto, los funcionarios responsables, además de impulsar el correspondiente expediente administrativo, y atender los requerimientos judiciales, deben afrontar las investigaciones disciplinarias que se les adelanten, por una situación que, en principio, en cuanto que responde a una realidad estructural, no puede atribuírseles a título de dolo o de culpa en los casos concretos.
5.4.3. Lo anterior lleva a concluir que, cuando hay un problema estructural, la tutela es un instrumento apenas aparente de protección de los derechos, que en las etapas iniciales de la acumulación ofrece una respuesta adecuada para los casos individuales, pero a costa, no sólo de desplazar el turno de quienes no acuden a la tutela, sino de incrementar los tiempos de respuesta frente a los que se darían de no contar con las acciones de tutela. Pero luego, el efecto demostración de las tutelas concedidas conduciría a un paulatino incremento de las solicitudes de tutela, hasta llegar, en el extremo, a igualar las peticiones originales.
Es claro en este último escenario que si la entidad, por deficiencias estructurales, no pudo atender oportunamente las peticiones iniciales, menos va a poder hacerlo con la demanda aumentada de las tutelas. Ello puede conducir, en una determinada hipótesis, a que en una entidad que, frente a problemas estructurales ha diseñado un plan de contingencia que le estaba permitiendo, de una manera gradual desacumular inventario, se produzca un colapso del sistema de contingencia, se alteren inequitativamente los turnos, se incremente el tiempo de respuesta y haya lugar a frecuentes incidentes de desacato que complican aún más la situación." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Concluye que en tales casos, el análisis aislado viola el derecho a la igualdad. Ya no cabe entonces la orden individual.
"En ese caso no cabe el amparo individual y debe requerirse una solución estructural." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
La Corte Constitucional entonces admite que la solución no es fácil.
"5.4.5.1. Eso plantea un dilema: Por un lado pone de presente una situación constitucionalmente intolerable, conforme a la cual el mecanismo de defensa inmediata de los derechos fundamentales se torna inocuo y ante esa realidad, la Administración decide ignorarlo en los casos concretos. Por otro, lleva a la conclusión de que la actitud de la entidad no puede conducir a la imposición de una sanción, porque no es culpable y se sustenta en una consideración que busca hacer efectivo el derecho. La entidad opera con toda la agilidad que le es posible para atender las solicitudes y no puede desviar recursos a la atención de tutelas inconducentes (que lo son en cuanto no pueden alterar la situación que resulta de un problema estructural)." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Se analizan entonces diversos escenarios, incluso algunos discutidos frente al problema de la mora en la rama judicial, y menciona de nuevo la Sentencia T-030 de 2005. Una de las reglas que recoge luego de todo este análisis, es la siguiente:
"Para la Corte, los problemas de eficiencia del Estado no pueden hacer nugatorios los derechos y por ello, aún en los casos de congestión, la mora no puede ser indefinida y es necesario orientar al peticionario sobre las razones del atraso y la fecha probable de respuesta. Ello implica que es necesario que la entidad ponga en marcha las medidas necesarias para superar el problema estructural y, en ese escenario, la acción de tutela sólo procedería, en principio, frente a situaciones que se salgan del marco especial que afronta la entidad." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Entonces pasa a ocuparse del problema del desacato por incumplimiento de sentencias de tutela. Se recuerda por ejemplo que
"…ha expresado la Corte que, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez, la responsabilidad de quien incurra en él es subjetiva y que ello quiere decir que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que para que haya lugar a imponer la sanción se requiere comprobar la negligencia de la persona comprometida. " (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Así, se sienta el precedente por mora en trámites administrativos derivada de situaciones estructurales:
"6.3. Es claro que cuando hay un problema estructural no cabe el desacato en los casos individuales, por ausencia de responsabilidad subjetiva.
Es preciso tener en cuenta, además, que, de ordinario, las situaciones de problemas estructurales que impiden la oportuna atención del derecho de petición se presenten frente a volúmenes muy altos de solicitudes que, por lo mismo, dificultan o imposibilitan la intervención de la respectiva entidad en el trámite del desacato. Dicha intervención también puede verse inhibida cuando los precedentes judiciales la muestren como inconducente.
Lo anterior pone de presente que, en situaciones como esa, deben alterarse las reglas que gobierna el trámite de los incidentes de desacato, porque exigir la oportuna intervención de la entidad para justificar la mora como manera de obviar la sanción, desconoce la realidad del problema estructural. " (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Este precedente es muy útil para la Administración, por cuanto no es inusual que muchas órdenes de tutela suponen la interacción de diversas autoridades, aunque la requerida es una sola, la cual no puede cumplir con la orden sin que los otros responsables realizan tareas estrechamente vinculadas con la orden emitida. Formula entonces la Corte Constitucional el siguiente derrotero para el estudio:
"Advierte la Corte que, no obstante que el problema estructural que existe en CAJANAL se traduce en una afectación cierta del derecho de petición, y, complementariamente, de otros derechos fundamentales, y que las autoridades públicas están la obligación de agotar los instrumentos a su alcance para resolver esa situación, de tal manera que cese el estado de cosas inconstitucional que ha sido advertido por la Corte, en la presente oportunidad se trata de estudiar, desde la perspectiva de los derechos fundamentales, las sanciones que se han impuesto a una persona, en su calidad de Gerente de Cajanal, por unas omisiones institucionales que no estaría en posibilidad de impedir en los casos concretos, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda en la adopción de los mecanismos orientados a una pronta superación del Estado de cosas inconstitucional." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Posteriormente reconoce la Corte Constitucional que los requisitos textuales para el desacato pueden haberse dado, sin embargo, la solución a los derechos de petición debió darse en una perspectiva distinta, dada la situación estructural de CAJANAL.
"La presencia de ese tipo de situaciones exige acciones, unas coyunturales y otras permanentes, orientadas a solucionar el problema estructural. Tales acciones pueden incluir, por ejemplo, la vinculación transitoria de personal para superar el atraso, la modificación de las plantas de personal según las proyecciones de largo plazo sobre la demanda de servicios de la entidad, la modernización de las plataformas tecnológicas, la capacitación de los funcionarios, etc. Mientras se logra superar el problema estructural, que ciertamente da lugar a violación de derechos fundamentales y por ello puede conducir a que, como aconteció en Cajanal, se declare la existencia de un estado de cosas inconstitucional, es preciso informar a los peticionarios sobre el particular." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Ciertamente esto no resuelve el problema del usuario, pero sí racionaliza la situación dado que el interesado ya sabe a qué atenerse y, por ejemplo, evita la necesidad de acudir a una acción de tutela.
Como conclusiones del examen de CAJANAL señala la Corte Constitucional:
"En este caso, constata la Corte:
1. Existe en Cajanal un problema estructural que no le permite producir las respuestas de manera oportuna.
2. Ha habido un avance en la materia, tanto en desacumulación de solicitudes en mora, como en la mejora en los tiempos de respuesta
3. Se han presentado circunstancias especiales que han dificultado el proceso de normalización.
4. Se han adoptado medidas orientadas a racionalizar el proceso y a superar el atraso
5. No se aprecia, sin embargo, que exista un plan articulado que permita dar una solución definitiva al problema, desde una perspectiva del derecho de los usuarios. Se mencionan acciones aisladas, referencias a planes más amplios del Estado, con parcial incidencia en la entidad; no hay claridad o no se suministró información sistematizada sobre tiempos efectivos promedio de respuesta ni la formulación de una estrategia para reducirlos gradualmente hasta llegar a los términos de ley en un horizonte determinado. Se presentó un ejercicio, sin mayor soporte operativo sobre el requerimiento de personal para superar el atraso en dos meses, pero no un estudio de viabilidad financiera y operativa de ese esquema, ni la formulación de alternativas que, aunque en un tiempo mayor, si tuvieran esa viabilidad.
De lo anterior concluye:
1. No se ha superado el estado de cosas inconstitucional que ha sido declarado por la Corte Constitucional en Cajanal, lo cual implica que las autoridades competentes deben tomar los correctivos, no desde un perspectiva sancionatoria sino de apoyo, vigilancia y control de los procesos orientados a una respuesta efectiva.
2. Como quiera que se trata de un problema estructural, salvo lo que pueda establecerse en cada caso concreto, no puede concluirse de manera general que la mera omisión de respuesta en término resulte imputable a título de dolo o de culpa a las autoridades responsables en Cajanal. No cabe, pues aplicar el criterio conforme al cual, establecida la mora, la misma resulta automáticamente atribuible a negligencia de la entidad, sino que es preciso determinar si se está en presencia de un problema estructural que excluye la culpa en los casos concretos.
3. Por las circunstancias que se han anotado, la regla conforme a la cual, en los incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como presupuesto para evitar la sanción, no opera en este caso." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
Ello permite a la Corte Constitucional hablar de la “vía de hecho por consecuencia”:
"Sin embargo, puede predicarse la existencia de una especie de lo que la jurisprudencia había denominado “vía de hecho por consecuencia”, puesto que no obstante que las decisiones judiciales, son, como se ha dicho, correctas individualmente consideradas, comportan una violación de los derechos del afectado, que resulta, no de una actitud contraria a derecho de los jueces, sino de una situación estructural no susceptible de apreciarse en los casos concretos." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
La figura de la vía de hecho por consecuencia es definida así por la jurisprudencia:
"De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la vía de hecho por consecuencia o el error inducido se configura cuando una decisión judicial adoptada con respeto por el debido proceso; mediante una valoración probatoria plausible y conforme con los principios de la sana crítica; y, fundamentada en una interpretación razonable de la ley sustancial, tiene como resultado la violación de derechos fundamentales al haber sido determinada o influenciada por aspectos externos al proceso, consistentes en fallas originadas en órganos estatales." (Sentencia T-590/09, Corte Const.)
Por todo lo anterior, el derrotero seguido por la sentencia que se viene estudiando termina así:
"La doctrina constitucional que se fija en esta providencia habrá de tenerse en cuenta por los jueces, tanto al resolver las acciones de tutela por violación del derecho de petición en Cajanal, como en los eventuales incidentes de desacato, conforme a los siguientes lineamientos:
1. Cajanal debe informar a todas las personas que le presenten solicitudes en desarrollo de su objeto:
a. El listado de requisitos para que pueda producirse una respuesta de fondo.
b. Las razones por las cuales Cajanal no está en condiciones de dar una respuesta en lo términos legales y jurisprudenciales.
c. El tiempo estimado de respuesta, de acuerdo con el tipo de solicitud.
d. Las gestiones específicas que adelanta la entidad en orden a ajustar sus tiempos de respuesta a los términos legales.
2. Mientras no se resuelva el problema estructural que afecta a Cajanal y que dio lugar a la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, cumplido el anterior requisito, no se considerará una violación del derecho de petición susceptible de amparo constitucional la demora en la respuesta que no exceda del plazo requerido estimado por la entidad, siempre que éste se considere razonable por el juez constitucional.
3. Por las anteriores consideraciones, no habrá lugar a imponer sanciones por desacato cuando la orden de tutela incumplida se haya proferido antes de vencido el plazo que la entidad ha estimado e informado al peticionario.
4. En todo caso, cuando la respuesta, aún excediendo los plazos a los que se ha hecho alusión, se produzca en un término que pueda considerarse razonable a la luz de las circunstancias debidamente explicadas al juez, dicha explicación se tendrá como válida para enervar las sanciones por desacato, aún cuando sea aportada de manera extemporánea.
Las anteriores decisiones tienen por objeto restablecer el derecho al buen nombre del Director de Cajanal y evitar las que podrían denominarse como violaciones prospectivas de sus derechos, que se producirían si los jueces, a partir de los casos concretos, y sin tener en cuenta el problema estructural que afecta a Cajanal, continúan expidiendo órdenes que resultan imposibles de cumplir en los plazos previstos e imponiendo sanciones por desacato debido al subsiguiente incumplimiento.
Adicionalmente, como quiera que la protección que aquí se otorga atiende a la situación de Cajanal en casos individuales en los cuales no es posible atribuir al Gerente de la entidad la responsabilidad por las omisiones, considera necesario advertir la Corte que ello se da sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponde en la adopción de las medidas necesarias para superar la acumulación en las solicitudes y la mora en las respuestas, razón por la cual se dispondrá también que, en un plazo de 60 días a partir de la notificación de esta providencia presente a esta Sala un plan concreto de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos:
1. Una evaluación sobre el impacto que en los tiempos promedio de respuesta han tenido las medidas hasta ahora adoptadas y a las que se refirió en su comunicación de 5 de junio de 2008.
2. Una relación de medidas concretas orientadas a superar gradualmente, en un horizonte de tiempo determinado el atraso en Cajanal, que incluya la identificación de los recursos para llevarla a cabo y de los instrumentos de verificación y control que permitan medir el avance, el estancamiento o el retroceso en la materia.
3. El señalamiento de los tiempos estimados de respuesta, según los distintos tipos de solicitud, a partir del momento en el que la solicitud esté completa, y con los cuales, salvo particularidades en los casos concretos que lo impidan, puede comprometerse la entidad." (Citado de la Sentencia T-1234/08, Corte Const.)
El problema de la situación estructural de CAJANAL (hoy en liquidación conforme Decreto 2196 del 12 de junio de 2009) y del peligro de volver una y otra vez a la cárcel, por razón de los incidentes de desacato, llevó a la emisión del Auto 243 de 2010, en el cual se dice entre otras cosas:
"3. No obstante que, tal como se expresa por el Liquidador de Cajanal y como se desprende de los numerosos escritos dirigidos a la Corte por los usuarios, la entidad ha defraudado la expectativa de quienes tienen pendientes solicitudes prestacionales en Cajanal, en la medida en que no ha cumplido con los plazos propuestos, anunciados y aprobados por la Corte, no aprecia esta Corporación, en un análisis preliminar, que ese hecho pueda atribuirse a dolo o a culpa de quien actúa como liquidador de la entidad, persona que, según se desprende del plan de acción presentado, ha mantenido una permanente diligencia orientada a lograr un programa de acción viable y verificable.
4. Pese a que se mantiene en Cajanal una situación de afectación de derechos fundamentales de los usuarios que no han recibido la respuesta a la que tienen derecho, en las circunstancias observadas, ni la acción de tutela, ni las sanciones por desacato sirven a la finalidad de convertirse en instrumentos de apremio, aptos para provocar una mejoría en los tiempos de respuesta para los casos individuales.
5. Por la anterior razón las sanciones impuestas o que se llegaren a imponer a quien impulsa una propuesta de solución no contribuyen a materializar el sentido de la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia T-1234 de 2008.
Así las cosas, sin desconocer la competencia de los respectivos jueces para decidir de manera definitiva sobre las sanciones por desacato por ellos impuestas, estima la Sala que, para hacer efectiva la protección dispensada en la Sentencia T-1234 de 2008, es necesario disponer, que hasta tanto no haya un pronunciamiento de esta Sala, en los términos de la Sentencia T-1234 de 2008, el Auto 305 de 2009 y este Auto, quedan suspendidas las órdenes de arresto y las multas impuestas a Augusto Moreno Barriga, Julia Gladys Rodríguez D’Aleman y Jairo de Jesús Cortés Arias como sanción por desacato dentro de procesos de tutela iniciados en su contra en su calidad de Directores o Liquidadores de CAJANAL. En consecuencia, se oficiará a las autoridades de policía competentes, para que suspendan la ejecución de las órdenes de arresto proferidas en los anteriores términos contra Augusto Moreno Barriga, Julia Gladys Rodríguez D’Aleman y Jairo de Jesús Cortés Arias. Así mismo se dispondrá oficiar al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa, para que, a su vez, oficie a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial para que suspendan todos los procesos de cobro coactivo iniciados en razón de las multas impuestas en los incidentes de desacato a los que alude esta providencia, incluso aquellos en los cuales se haya librado mandamiento de pago.
6. Después de una evaluación preliminar de la propuesta de ajuste al plan de acción presentada por Cajanal EICE, concluye la Sala que, aunque las tres alternativas presentadas se orientan a dar una respuesta definitiva a los usuarios en el menor tiempo posible, corresponde a esa entidad adoptar la que en su criterio mejor se ajuste a una solución adecuada para el problema del represamiento en Cajanal EICE en Liquidación, teniendo en cuenta los parámetros fijados por esta Sala y el objetivo de hacer efectivos, en el menor tiempo posible, los derechos fundamentales de los peticionarios de la Caja." (citado del Auto 243 de 2010, Corte Const.)
Esto sin duda es una interpretación razonable, si bien faltaría determinar si la orden no debió sujetarse al apoyo por parte de los Ministerios que se mencionan allí, porque es claro que CAJANAL por sí sola puede tener problemas para remediar los asuntos logísticos. Finalmente, hay que advertir que el auto señala que el nuevo liquidador de CAJANAL informó que la situación en realidad era más compleja que la analizada en la Sentencia T-1234/08, Corte Const..
Esta nota sugiero reflexionarla en conjunto con mi nota "El cumplimiento de sentencias de tutela", entre otras.