Responsabilidad estatal en actividad registral, cuando la Administración es engañada (el deber de verificación de la Administración)
¿Hasta dónde llega el deber de verificación de la Administración? ¿Qué pasa si se le presenta un documento falso,que razonablemente pasaba perfectamente por uno legítimo? ¿Debe responder el Estado en tal hipótesis? El caso fue abordado por la jurisprudencia del Consejo de Estado recientemente en la cual recordó, entre otras cosas, que los deberes de verificación deben entenderse en forma razonable y no absoluta.
El caso fue este: una persona registró una compraventa ficticia en una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos e hipotecó el bien a un banco. Nunca pagó cuota alguna. Cuando el banco quiso embargar el bien, se encontró con que la compraventa se había cancelado por orden de la Fiscalía, de modo que la hipoteca –dependiente de la titularidad del bien- también se canceló. Entonces el banco demandó a la Nación – Superintendencia de Notariado y Registro por falta de diligencia en verificar la transacción a la cual dio registro. Se resume así el cargo:
“En relación con los hechos descritos, sostuvo la parte demandante que los mismos son constitutivos de una falla en el servicio imputable a la demandada, toda vez que “[s]i la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, Casanare, hubiere rechazado (como en efecto era su deber hacerlo pero no lo hizo), el registro de la escritura pública 2182 o, por lo menos hubiera consultado a la Notaría 21 de Bogotá sobre la originalidad, veracidad y autenticidad de la copia de la citada escritura presentada para registro, el señor Hernán Loaiza García no habría podido consumar ante dicha oficina ni acreditar ante terceros su condición de propietario sobre el bien inmueble a que la aludida escritura se refería, ni el Banco ganadero S.A., habría aceptado el ofrecimiento en hipoteca del citado bien, ni habría realizado el desembolso de las sumas atrás mencionadas” (Fls. 6 a 28 C. 1). “ (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso, Sección Tercera, siete (7) de marzo de dos mil doce (2012)Radicación número: 25000-23-26-000-1996-03282-01(20042))
El Consejo de Estado advierte, contra lo esperado por la parte demandante, que el deber de verificación de las oficinas de registro tiene límites en la norma. En el caso del estatuto del notariado (Decreto-ley 1250 de 1970), se tiene que esas oficinas constatan documentos a la vista y expiden copia de lo que reposa en sus archivos (art. 3, numerales 1, 4 y 7) y además su responsabilidad no llega a amparar la veracidad de las declaraciones de los interesados (art. 9 del mismo estatuto), que su revisión es formal (art. 17 y 40) y que la autenticación da fe de la correspondencia de una copia contra un original (art. 79). Ante esto, advierte el Consejo de Estado:
“Para el caso sub examine, luego de examinar la copia auténtica de la Escritura Pública No. 2182 del 27 de septiembre de 1994 supuestamente suscrita en la Notaría Veintiuno de Bogotá, en la cual figura el señor Luis Enrique Trujillo Medina como la persona que a título de venta, transfería un predio al señor Hernán Loaiza García (Fls. 172 a 174 C. 2), se advierte que la misma cumple con todos y cada uno de los requisitos formales previstos por la norma legal transcrita, al tiempo que tiene la plena apariencia y similitud de un instrumento público regular y legalmente producido.” (citado de la misma sentencia)
Este es un caso en el cual se obró sobre una copia simple, pero autenticada por firma del Notario.
"Sobre el particular, advierte la Sala que al aparecer dicho documento suscrito por el referido notario, con apariencia de original y, pese a que se advierta en él que es una copia simple, dicha anotación aparece autenticada con la firma y sello de la persona que legalmente tiene la función de dar fe notarial, amén de que, según el texto de esa anotación, la certificación recae sobre una copia respecto del original de la escritura que se tuvo a la vista.
Así las cosas, para la Sala el sólo hecho de que hubiese sido el Notario quien suscribió y firmó dicha copia, le otorgaba la necesaria nota de autenticación requerida para el posterior trámite registral, finalidad para la cual fue expedida la copia en cuestión, razón por la cual se impone concluir que la falsedad de la escritura pública No. 2182 supuestamente corrida en la notaría Veintiuno de Bogotá resultó imperceptible para la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal.“ (citado de la misma sentencia)
Advirtió el Consejo de Estado que, conforme la Constitución Política, el principio que impera es el de la buena fe, no lo contrario. Por ello, si en los documentos presentados no se hallaba señal evidente de no ser verdaderos, no se le podía pedir a la Administración actuar en forma distinta.
“Así las cosas, es dable concluir para el presente asunto que si el documento referido, a pesar de la aparente irregularidad advertida en la nota impuesta por el Notario Veintiuno de Bogotá para enviar la copia de la escritura pública No. 2182 al Registrador de Yopal, tenía toda la apariencia de ser un título auténtico y regularmente producido, por lo que no era a esa Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a quien le correspondía controvertir su autenticidad, ya que ello es materia propia y exclusiva de la jurisdicción penal y más específicamente de la Fiscalía General de la Nación, la cual tal y como consta en el plenario, abocó el conocimiento de la denuncia que por el delito de falsedad de documento (escritura pública No. 2182 de septiembre 14 de 1994 de la Notaría Veintiuno de Bogotá), formuló el señor Luis Enrique Trujillo Medina contra Hernán Loaiza García y, en tal virtud, luego del correspondiente análisis ordenó la cancelación de su registro, así como del registro de la escritura pública No. 580 de 1994.
Tampoco de las normas sobre registro antes transcritas se desprende obligación alguna impuesta a las Oficinas de Registro relacionadas con la constatación o comprobación con las diferentes Notarías en país de las cuales provienen los títulos, para verificar si efectivamente se produjeron dichos documentos en esas dependencias, por manera que mal haría entonces en predicarse falla alguna en el servicio imputable a la Oficina de Registro de Yopal, derivada de la presunta omisión por falta de constatación, pues sólo en la medida en que se produzca el incumplimiento de un deber que legalmente le correspondía a la respectiva autoridad pública, se podría deducir algún tipo de falla del servicio registral.” (citado de la misma sentencia)
Se trata por tanto de la conducta de un tercero, de donde proviene el daño, no de la conducta de la Administración.
“Finalmente, cabe recordar que las obligaciones que están a cargo del Estado -y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión-, deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo. “ citado de la misma sentencia)
Entonces remata el Consejo de Estado recordando que no existe obligación ilimitada de la Administración Pública de responder por todo daño. Es la teoría de la relatividad del servicio.
“No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la [A]dministración de [J]usticia, debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales se edifica y sirve de razón a la imputación del deber reparador. Así en el caso presente la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe hacer todo cuanto está a su alcance.” (citado de la sentencia, es cita de otra jurisprudencia)