El presupuesto público, ese gran desconocido
No, no me refiero al desconocimiento que pueda existir, en general, sobre procedimientos presupuestales estatales en todos los niveles, sino a un punto en particular: la falta de conciencia de la relación entre presupuesto y planeación estratégica (afirmación que es cierta, trátese de sector público o privado). Sé que sobre el papel las entidades públicas involucran a las áreas de planeación y lo hacen, pero con frecuencia apenas como seguidoras de las órdenes de las instancias superiores de la organización, y eso no es hacer planeación. No es un asunto de opinión, allí están las normas, solamente falta cumplirlas; estas hacen eco de las modernas teorías de planeación y de elaboración de presupuesto en organizaciones serias. Quizás muchas entidades creen que planear es seguir los deseos de la persona en el mayor cargo, y esa idea es equivocada.
“La gerencia no puede asumir la responsabilidad absoluta en la elaboración de los presupuestos ni tampoco, con la aplicación de principios de autoridad y poder mal entendidos, imponer el acatamiento de éstos por parte de quienes integran la organizacción” (BURBANO RUIZ, Jorge E. Presupuestos: un enfoque de direccionamiento estratégico, gestión y control de recursos, McGraw-Hill, Bogotá, 2011, p. 15).
La elaboración del presupuesto público es algo muy complicado; no es un asunto sencillamente de decidir cómo se gasta el dinero disponible por la entidad, sobretodo a final del año fiscal, cuando los directivos corren a ejecutar el presupuesto. Es todo un proceso integral de beneficio general.
“La acción presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una acción determinada en el desempeño de una función especial; en un tiempo determinado; que aplica recursos para obtener unos resultados concretos: bienes y servicios; con un fin preciso: satisfacer necesidades públicas.” (“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, página 16).
Para cumplir con ese “fin preciso”, no bastan buenas intenciones, ni que todo el mundo se pliegue al querer de los directivos de turno. Hay que hacer una planeación estratégica adecuada, que involucre realmente a toda la organización, en lugar de volverse una tarea “lejana”, tan “lejana” como la labor presupuestal.
“Los modelos de planeación estratégica son fases importantes del proceso de planeación, la definición de la misión y la visión de la organización, el diagnóstico del entorno y de las condiciones internas para identificar las fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades y la especificación de las estrategias correspondientes. Todo lo anterior permite establecer los objetivos de la organización y a partir de este marco de planeación estratégica, hacer la definición de metas y planes detallados, el presupuesto, y finalmente, organizar sistemas de información periódica y de seguimiento del desempeño de las responsabilidades asignadas”. (BURBANO RUIZ, Jorge E., Op. cit., p. 12)
Esto de la vinculación entre planeación y presupuesto no es simplemente un asunto deseable en el sector público, es por el contrario un mandato legal.
“…el presupuesto, en su esencia, antes que una herramienta jurídico-contable, constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política económica. El presupuesto es el instrumento a través del cual se materializa la acción del Estado y se ejecuta el Plan Nacional de Desarrollo, PND. En estas circunstancias, es indispensable que exista coherencia entre el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica y, más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e inflación.” (“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, página 23).
“La Ley Orgánica del Presupuesto de Colombia no solo ha regulado lo concerniente al presupuesto sino que lo ha enmarcado en un contexto más amplio: el Sistema Presupuestal. Al hacerlo, el presupuesto deja de ser un fenómeno aislado, para entrar a ser parte de un conjunto mayor en el cual se expresa la actividad estatal, apareciendo como la expresión cuantitativa de la política fiscal en sus interrelaciones intertemporales con los fundamentales macroeconómicos.” (ibid)
La ley orgánica a que se refiere la cita, puede revisarse en el Decreto 111 de 1996 ""Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto". Desde luego, todo viene de la misma Constitución Política:
“Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.” (Inc. 1, art. 339, C.P.)
Advierte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
“El Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento de planeación que contiene los programas sociales y económicos que cada gobierno pretende desarrollar durante el periodo para el cual fue elegido.” (“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, página 32)
Para la Corte Constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo “…es la expresión suprema de la función de planeación” (Sentencia No. C-478/92, Corte Const.). En Colombia
“El Departamento Nacional de Planeación –DNP– tiene como objetivos fundamentales la preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público.
El DNP debe realizar de forma permanente el seguimiento de la economía nacional e internacional y proponer los planes y programas para el desarrollo económico, social y ambiental del país. Adicionalmente, junto con el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES–, constituyen el conducto por medio del cual el Presidente de la República ejerce su función de máximo orientador de la planeación nacional. “ (fuente)
En resumen: mediante la planeación es que el Estado atiende sus compromisos con la sociedad.
Al lado del Plan de Desarrollo PND (actualmente denominado “Prosperidad para todos”), está estrechamente vinculada la ley de presupuesto. No se pueden imaginar las dos cosas como no relacionadas.
“El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” (incisos 1 y 2, art. 346, Constitución Política)
Por tanto, el gasto público, al contrario de lo que parece en la vida real, debería ser objeto de cuidadosa planeación tanto en la formulación como en la ejecución. En oras palabras, en Colombia no puede haber gasto público no planeado.
“El Congreso puede obviamente aprobar partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando éstas respeten los principios de legalidad y planeación del gasto. Esto significa, en particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, pues de no ser así, se estarían desconociendo los principios de planeación y legalidad del gasto.“ (Sentencia C-1168/01, Corte Const.)
Es por eso que el presupuesto público puede parecer un gran desconocido, en concreto, por la forma como se termina planeando (solo apariencias) y ejecutando, relegado a instancias especializadas o dependiente de la voluntad de las administraciones que tienen poder decisorio sobre el mismo. Ese no es un verdadero presupuesto, ni menos un legítimo ejercicio de desarrollo presupuestal.
“…el presupuesto no es un fenómeno aislado, sino que hace parte de un conjunto mayor en el cual se expresa la actividad estatal. El presupuesto aparece como la expresión cuantitativa de la política fiscal en sus interrelaciones intertemporales con los fundamentales macroeconómicos; constituyendo el instrumento a través del cual se materializa la acción del Estado y se ejecuta el PND.” (“Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, página 37)
Piensen por ejemplo en esto:
“La planeación constituye un instrumento mediante el cual se definen las políticas a implementar para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales, señalando los elementos indispensables para la ordenada ejecución de las obras y la prestación de los servicios en un período determinado, evitando la improvisación y procurando el aprovechamiento máximo de los recursos disponibles.” (Sentencia C-1051/01, Corte Const.)
Esto parece ser desconocido para muchos funcionarios. Quizás las cosas cambien algún día.