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Aunque presentar una demanda de inconstitucionalidad de una norma de nivel de ley es un derecho político, eso no significa que pueda hacerse de cualquier manera. Se requiere alguna técnica, aunque pueda presentarla cualquier ciudadano. Para revisar este tema, examinemos el Auto 005/13 de la Corte Constitucional, que decide un recurso de súplica por rechazo de demanda de inconstitucionalidad, y luego echemos una ojeada a la jurisprudencia constitucional que desarrolla la misma materia.

Nuestro punto de partida: Un ciudadano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 1002 de 2005, ley que convirtió el ICETEX en institución financiera,  los artículos 1° y 2° (parciales) de la Ley 1547 de 2012, sobre beneficios a estudiantes de pregrado de estratos socio-económicos 1, 2 o 3 (ley derogada por el art. 267 de la Ley 1753 de 2015, Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) y contra el Acuerdo 29 de 2007 del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX.

Según informa el  Auto 005/13 de la Corte Constitucional, en cuanto al Acuerdo 29 de 2007, inicialmente se rechazó la demanda por tratarse de un acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, mas no ante la Corte Constitucional en acción de nulidad.  En ese mismo momento procesal,

“En segundo término, en torno al contenido de los artículos demandados de las leyes 1002 de 2005 y 1547 de 2012, el despacho consideró que el actor se limitó “a transcribir el texto de las normas de la Carta Política que considera transgredidas, sin precisar cuáles de sus elementos son desconocidos por las normas legales que enuncia como inconstitucionales; es decir, las razones expresadas en la demanda no son claras, ciertas, específicas, pertinentes ni suficientes, en los términos fijados por la jurisprudencia de la Corte” (f. 24 cd. inicial).” (citado del auto 005/13)

Se dio un plazo al interesado para subsanar estas deficiencias. Dentro del plazo, el ciudadano presentó un nuevo escrito

“…únicamente en cuanto al artículo 2° de la Ley 1002 de 2005, expresando que dicha norma viola los artículos 13 y 69 superiores, “toda vez que prioriza a la población de bajos recursos económicos generando una discriminación” que no está permitida por la Constitución, pues los beneficios financieros para la educación superior no deben estar condicionados.” (citado del auto 005/13)

Examinada esta argumentación, fue considerada insuficiente. Escribe la Corte Constitucional al respecto, citando del antecedente:

“3.3. Estudiado dicho escrito, el despacho consideró que el mismo “mantiene las deficiencias de la demanda, en cuanto los argumentos derivan de la percepción personal que tiene el actor respecto de la norma que impugna” (f. 39 ib.), incumpliendo por tanto con el deber de adecuar sus argumentos a los parámetros del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, particularmente en cuanto a los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, rechazó la acción de inconstitucionalidad propuesta.”  (citado del auto 005/13)

Es frente a esta decisión que, dentro del plazo previsto en la ley para el efecto, el ciudadano interpone recurso de súplica insistiendo en que la demanda debía admitirse. La decisión de este recurso es la materia del  Auto 005/13 de la Corte Constitucional. La Corte Constitucional reconoce, antes de entrar a analizar el fondo de la discusión, que

“La interposición de “acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (artículo 40, numeral 6º superior), constituye uno de los derechos políticos que la Constitución confiere a los ciudadanos como mecanismo de participación en la conformación, ejercicio y control del poder público, derecho que para su desempeño requiere de la presentación de las respectivas demandas de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 1° de la carta.”  (citado del auto 005/13)

El numeral 6o del art. 40 Superior señala el derecho ciudadano de “Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.” El numeral 1o del art. 241 declara que corresponde a la Corte Constitucional “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”, de modo que la referencia debe ser al numeral 6o, que a la letra dice que corresponde a esa corporación judicial “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

Como recuerda el auto, los requisitos para una demanda en busca de una declaratoria de  inconstitucionalidad son los previstos en la jurisprudencia y en el siguiente texto normativo:

Articulo  2°, DEcreto 2067/91 (texto como queda luego de la Sentencia C-003 de 1993) Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”

En relación con los requerimientos lógicos en general de una demanda de inconstitucionalidad, señala el auto:

“La jurisprudencia constitucional ha sido constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida en que debe precisarse la manera como la norma acusada vulnera cuál precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.”  ( Auto 005/13 de la Corte Constitucional)

Y afirma respecto a la petición del interesado que es motivo de la decisión:

“Particularmente, la Corte observa que los cargos formulados carecen de la necesaria especificidad, criterio que, se reitera, consiste en que el demandante explique de manera concreta y completa de qué manera las normas demandadas vulneran los preceptos constitucionales que estima violados por ellas. Tampoco se cumple a plenitud el criterio de suficiencia, conforme al cual el actor debe suministrar todos los elementos de juicio, normativos y probatorios, necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche.
 
Por lo anterior la Sala ratifica que los cargos de la demanda, aún después de la corrección de ésta, no cumplen de manera completa las exigencias básicas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, razón por lo cual se procederá a confirmar la decisión aquí recurrida.” (citado del mismo auto)

Se trata de un insuficiente planteamiento del concepto de violación. Y confirma el auto de rechazo.

Nótese que la posible inconstitucionalidad de una norma no es correcto derivarla de su aplicación, sino de su confrontación explícita con el texto constitucional en juego.

Sobre los requisitos de la demanda de inconstitucoinalidad, en particular sobre el concepto de violación, se tiene en la jurisprudencia:

“…en las sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-856 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), entre otras, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación que sea formulado por el demandante. Así pues, para la Corte en su reiterada jurisprudencia las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, entendiéndose por cada una de ellas:
 
a.     La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
 
b.     El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
 
c.      La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
 
d.     La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
 
e.      Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.” (Sentencia C-206/16, Corte Const.)

Eso podría llevar a pensar que la técnica exigida en las acciones de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional podría convertirse en un problema de acceso a la justicia, sin embargo, esa corporación recuerda que para eso existe el principio pro actione.

“…la jurisprudencia ha precisado que en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo””  (Sentencia C-206/16, Corte Const.; la cita es de la Sentencia C-372 de 2011)

Eso explica que no todas las demandas sin un concepto claro de violación sean detenidas en el auto admisorio, sino que lleven a una sentencia inhibitoria. Escribe sobre esto la Corte Constitucional:

“…en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
 
“(…) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).”
 
6.                Por consiguiente, se puede afirmar que la Corte al realizar un análisis detallado de los requisitos de procedibilidad de la demanda, puede proceder a emitir un fallo inhibitorio. “ (Sentencia C-206/16, Corte Const.; la cita es de la sentencia C-623 de 2008)

No estaría de más que un rigor similar fuera exigido en otro tipo de acciones constitucionales, como en las acciones populares o de cumplimiento, donde incluso demandas absurdas tienen trámite judicial debido al temor de los jueces  a incurrir en responsabilidad por no adelantar cualquier acción de esa clase que se proponga.