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Siempre debe sostenerse que la base de todo Estado es la estipulación de los límites de qué pueden o no pueden hacer las autoridades, lo cual -como en Colombia- se establece en la Constitución Política. Así, uno de los artículos más importantes de la Constitución es este:

"Artículo 121, C.P..- Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuye la Constitución y la ley."

Este es el principio de legalidad de las funciones de las autoridades.

Sería bueno que tanto autoridades como particulares tuvieran presente este artículo siempre, por cuanto con demasiada frecuencia las autoridades primero actúan y luego estudian cómo lo justifican normativamente.

Hay otro artículo relacionado con el 121 recién citado:

"Artículo 6, C.P..- Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones."

Eso significa, para empezar, que en toda actuación de las autoridades (administrativas, policivas, judiciales, etc.) están siempre están obligadas a dar razón precisa del respaldo legal de sus actuaciones. He visto derechos de petición respondidos simplemente así: "Su petición no es procedente conforme la normatividad vigente". Es decir, se dice NO, sin indicar el fundamento normativo. Pero es peor. Autoridades de todos los niveles obran como si los arts. 6 y 121 C.P. no existieran, y esa es una de las causas de la actual situación de conflicto en Colombia, puesto que eso significa que las ideas sobre justicia y legalidad merecen mayor reflexión en Colombia.

Este no es un tema de citación mecánica de normas (sobre ello ver "La razonabilidad en la interpretación de la ley"en este blog), sino de la grosera inaplicación de normas constitucionales, problema que se repite en todos los niveles de los operadores jurídicos que deben aplicar la ley. No hay duda que esto es consecuencia -a veces- de lo difícil que se ha tornado la interpretación de la ley, que ahora debe buscar la efectividad de los derechos garantizados constitucionalmente de todos los interesados y de la comunidad (ver por ejemplo Sentencia T-332/06, Corte Const.), pero también lo es que los operadores jurídicos no están estudiando adecuadamente sino que se han quedado en prácticas propias del derecho medieval, ignorando las modernas exigencias de la interpretación en sede de derechos.

"El respeto por criterios sistemáticos es, en materia constitucional, de obligatoria observancia. La garantía de la unidad de la Constitución se soporta sobre esta premisa. Dicha unidad tiene entre sus extremos la necesidad de conciliar y armonizar la parte dogmática y la orgánica de la Carta. Lo anterior tiene hondas consecuencias en materia de interpretación constitucional, pues obliga a sujetar la lectura de los preceptos constitucionales contenidos en la parte orgánica a la realización de los derechos constitucionales. Es decir, no basta una interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha de garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de derechos de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una triple regla de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada de manera sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez, dicho ejercicio hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos. Finalmente, este resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la Constitución." (Sentencia T-116/04, Corte Const.)

Ha dicho la Corte Constitucional, refiriéndose al Congreso de la República con afirmaciones que se predican de todo intérprete:

"El Congreso debe entonces, en lo pertinente, aplicar el reglamento al aprobar una ley de referendo, o cualquier otra ley, pero dicho reglamento no puede ser interpretado aislada y exegéticamente sino de conformidad con los principios y valores constitucionales que desarrollan. " (Sent. C-551/03, Corte Const.)

En síntesis, es mandatorio en Colombia recuperar los arts. 6 y 121 C.P., sin que eso suponga el regreso a la aplicación automática e irrazonable del tenor literal de las normas, sino de ellas conforme la Constitución y la realidad social en concreto. Así se formula en el caso de procesos por constitucionalidad: "Como sucede en cualquier proceso constitucional, toda la Constitución y las normas orgánicas y estatutarias que la desarrollan, deben ser analizadas en su conjunto para determinar el alcance de un principio o una regla constitucional" (Sent. C-551/03, Corte Const.).

Por ejemplo, un caso típico es la definición del alcance de los conceptos emitidos por la Administración a petición de algún interesado, al cual se refiere el artículo 25 del Código Contencioso:

"ARTICULO 25. CONSULTAS. El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución."

¿Significa eso que todo concepto en el cual la Administración invoque el artículo 25 C.C.A. no compromete la responsabilidad, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tampoco, por tanto, podrá ser objeto de acción judicial? Eso diría el tenor literal, mas la respuesta es "no", porque sí puede tener consecuencias que hagan que el concepto ya no pueda tratarse al amparo del art. 25 C.C.A.. Dijo la Corte Constitucional en una sentencia de revisión de tutela relacionada esta materia:

"La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que como regla general los conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no crean situaciones jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad pública que los expide. Sólo en situaciones excepcionales, cuando el concepto cree o modifique situaciones jurídicas, éste debe considerarse un acto administrativo, frente a los cuales caben las acciones contencioso administrativas. Se tiene entonces que: (i) la facultad de los administrados de solicitar conceptos a la Administración relacionados con las funciones a su cargo, es una manifestación del derecho de petición, (ii) como sucede con otras clases de derecho de petición, la obligación de la administración radica en la contestación oportuna y de fondo del derecho de petición y no en emitir un contenido específico en su respuesta y (iii) los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. En los excepcionales casos que constituya un acto administrativo, proceden las acciones contenciosas administrativas." (Sentencia T-091/07, Corte Const.)

Volviendo al tema de esta nota sobre el principio de legalidad en el ejercicio de las funciones públicas, sin abandonar el comentario que remata la anterior cita jurisprudencial, es preciso mencionar la actividad judicial, la cual frecuentemente, amparada en la autonomía judicial, termina inaplicando la ley. Dice la Constitución:

"ARTICULO 230, C.P.. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial."

Este artículo de la Constitución ha servido para verdaderas interpretaciones por fuera de la ley, como se ha reconocido en casos fallados ante la justicia constitucional.

"La competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. Así entonces, pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso en concreto, para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no les es dable apartarse de las disposiciones de la constitución o la ley." (Sentencia T-284/06, Corte Const.)

Ello porque la Constitución es norma de normas.

"…la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4°), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de la Constitución. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden dejar de lado la interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus funciones." (Sent. C-1093/03, Corte Const.)

En aquella sentencia T-284 de 2006, se discutió como problema jurídico el hecho de que el Consejo de Estado había -en la práctica- creado una inhabilidad vía interpretación judicial:

"La Sección Quinta utilizando la ficción legal del parágrafo del art. 2° de la Ley 80 de 1993, de asimilar las cooperativas de entidades territoriales a entidades públicas sólo a efectos contratación estatal, y concordándola de manera forzada con las causales de inhabilidad del numeral 4° del art. 30 de la Ley 617 de 2000, derivó con desconocimiento del principio de legalidad, una inhabilidad electoral que conllevó a la violación del derecho a ser elegido en cabeza del actor." (Sentencia T-284/06, Corte Const.)

Es decir:

"El interprete – y, por supuesto ello es aplicable al juez constitucional- no puede hacer decir a las normas lo que no dicen, menos todavía si ello conduce a la declaración de inconstitucionalidad del precepto, pues, guardadas proporciones, ello sería tan grave como condenar a una persona por un delito en el cual no incurrió, debido a una errónea identificación de la conducta real del sujeto con el tipo penal correspondiente.

Por otra parte, las normas de la ley deben ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales" (Sent. C-1093/03, Corte Const.,

La interpretación misma de la ley no es un asunto indiferente en el actual marco constitucional, es decir, puede demandarse incluso una interpretación. Se ha indicado jurisprudencialmente sobre esto:

"3.1. Esta Corporación en varios pronunciamientos ha establecido que en principio no es competencia de la jurisdicción constitucional resolver debates que se susciten respecto de la interpretación o aplicación de las normas legales, porque en esos casos no se trata de confrontar un texto legal con las disposiciones constitucionales, sino el sentido o alcance que de las mismas realicen las autoridades competentes, ya sean judiciales o administrativas. Ello por cuanto la Constitución Política establece una separación entre las distintas jurisdicciones, de ahí que los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia de la aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios . Con todo, este Tribunal Constitucional ha manifestado que el juicio de constitucionalidad que por mandato superior le corresponde adelantar, también es procedente cuando de la interpretación judicial o administrativa de una disposición legal surja un asunto de relevancia constitucional. " (Sent. C-1093/03, Corte Const.)

Esto aplica tanto a la justicia como a la Administración. Indica la Corte Constitucional respecto de los jueces:

"La Corte Constitucional ha admitido que la interpretación judicial violatoria de la Constitución constituye una vía de hecho y, por lo mismo, es susceptible de controlarse mediante la tutela. Así, frente a las actuaciones judiciales, la Corte ha admitido la existencia, como derecho fundamental, de un derecho al debido proceso sustantivo, que se extiende al derecho a la interpretación de la ley conforme a los parámetros generales definidos por la Corporación: conforme a la Constitución, respeto por el precedente y razonable en si misma.(Sentencia T-666/02, Corte Const.)

Afirmaciones análogas ha producido respecto de la Administración:

«Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.» (Sent. SU-1122/01, Corte Const.)

Y dijo en otra ocasión, lo cual nos sirve de conclusión:

"En un estado constitucional, todas las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución. Tal es el mandato del artículo 4 de la Carta y está en la base de los fines previstos en el artículo 2 del mismo estatuto. Ello implica que la interpretación constitucional no es tarea reservada a las autoridades judiciales, porque el legislador y las autoridades administrativas realizan sus funciones, adecuando su comportamiento a los postulados de la Carta." (