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¿Se traslada el último día de un plazo legal de meses, cuando cae en un día no hábil, al día siguiente hábil?

miércoles, mayo 22nd, 2019

Cualquiera pensaría que temas tan antiguos como contabilización de plazos, de que se ocupan leyes como el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 14 de 1913), ya tendrían una aplicación clara por todos los operadores jurídicos. Pero no es así, como acaba de demostrar reciente auto del Consejo de Estado (28 de febrero de 2019), en la cual se ocupó de la manera de fijar el vencimiento de un plazo en meses cuando el último día es no hábil. Ahora bien, la sentencia se ocupa también de otro punto interesante, y es la presentación de demanda en nulidad y restablecimiento del derecho contra acto general, que no es usual. Habrá que referirse, para lo primero, a lo segundo. Como método, trato solamente esos puntos de la providencia, aunque se mencionan otros por estricta necesidad lógica. Respecto del tema de este post, desde ahora debe aclararse que en realidad no era un asunto del Código de Régimen Político y Municipal, sino del Código General del Proceso, como tal vez muchos no se han dado cuenta. Sucede que aún se recurre al Código de Régimen Político y Municipal, aunque la regla legal sea otra, como aquí.

Veamos qué pasó.

EPM telecomunicaciones S.A. E.S.P. presentó demanda el 23 de enero de 2013 de  nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 045 de 2012 de la  Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV), acto de carácter general. En trámite ante  la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta rechazó la demanda así:

  1. La Resolución No. 045 de 2012 fue publicada el 4 de julio de 2012.
  2. El plazo de cuatro meses para presentar demanda de nulidad y restablecimiento, habría comenzado el 5 del mismo mes y año, y terminado el 5 de noviembre de 2012. Pero hay que incluir la conciliación prejudicial.
  3. La demandante radicó solicitud de conciliación el día 6 de noviembre de 2012, puesto que el 5 fue día no hábil.
  4. La demanda se presentó el 23 de enero de 2013.
  5. Pero el Tribunal señaló que, como la ley señala que los meses vencen el mismo día de la fecha inicial, entonces la presentación de la solicitud de conciliación fue extemporánea.

Esa decisión, contenida en un auto, es la que llega al Consejo de Estado en apelación, donde es decidida mediante este otro auto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28, de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación: 25000-23-36-000-2013-00072-01. La norma en que se apoyó el Tribunal es esta:

“Artículo 59, . Todos los plazos de días, meses o años, del que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal.” (Código de Régimen Político y Municipal)

Lo primero que examina el Consejo de Estado es la acción seguida, puesto que el acto demandado es general, no particular. Como

“…la Resolución Número 0452 de 2015 proferida por la Autoridad Nacional de Televisión, es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla que debe seguirse corresponde a establecer que, si se pretende censurar su validez, deba acudirse  en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A. “ (citado del auto que decide la apelación)

Lo anterior, porque examinada la situación, es claro que puede darse una lesión particular.

“Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que  ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes  expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular, esto es, que se restituya el dinero que fue pagado por la demandante por concepto de la compensación por la explotación del servicio de televisión a la Autoridad Nacional de Televisión.” (citado del auto que decide la apelación)

Sentado entonces que lo procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que el plazo para presentar demanda es de cuatro meses (el numeral 2º, literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011). El Tribunal consideró que el plazo se contaba mes a mes en el mismo día en que se iniciaba, que en el caso de actos generales es el de la fecha de publicación en el Diario Oficial. En esto se remitió el Tribunal al penúltimo inciso del art. 118 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), por remisión del art. 306 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA):

“Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. “ (inc. 4o, art. 118, CGP)

Como se ve, resulta claro que si el final de un plazo en meses cae en día no hábil, dicho final se da en el cuando este llegue.

Si la solicitud de conciliación ante la Procuraduría se presentó el 6 de noviembre de 2012, la certificación de no conciliación se expidió el 22 de enero de 2013, entonces el plazo –interrumpido por dicha presentación-, se habría reanudado al día siguiente, según tesis del Consejo de Estado, por la cual un plazo no puede comenzar si no ha terminado el otro. O sea que la fecha de presentación de la solicitud de conciliación no fue extemporánea, y que además la demanda debía presentarse a más tardar el 23 de enero de 2013, un miércoles hábil, como en efecto sucedió, de manera que fue dentro del plazo, como reconoce el auto del Consejo de Estado que ordena continuar con el trámite del proceso.

La teoría del derecho viviente

martes, julio 1st, 2008

Un caso muy interesante respecto del principio de confianza legítima relacionado con el espinoso tema de la contabilización de plazos, es aquel del cual se ocupa la Sentencia T-248/08. El hecho de partida era la contabilización del plazo para una pensión:

"El actor aduce que, para hacer frente a la objeción que impedía el reconocimiento de su pensión, cotizó desde julio de 2003 hasta diciembre de 2004, esto es, por el término de 77 semanas, por lo que, bajo la convicción de haber cumplido con el requisito de tiempo de cotización al sistema, el 5 de julio de 2006, el accionante dirigió derecho de petición al Seguro Social persiguiendo la misma pretensión que, de nuevo, fue resuelta desfavorablemente mediante resolución No. 047916 del 17 de noviembre de 2006, bajo el argumento de que no se encontraba cumplido el requisito de tiempo de cotización al sistema, por cuanto sólo se registraban 994 semanas válidas, equivalentes a 5799 días cotizados al servicio del Estado, contando para tal efecto 360 días por año y no los 365 días calendario." (citado de la sentencia)

El problema jurídico se resuelve así:

"Corresponde a la Sala determinar si el Seguro Social ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna del señor Gabriel Darío Echeverri Ossa, como consecuencia de la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez, bajo el argumento de que no se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de semanas mínimas de cotización al sistema de pensiones." (citado de la sentencia)

La primera materia de estudio es el reconocimiento de pensiones vía de tutela.

"De acuerdo con la jurisprudencia reiterada precedentemente, puede sostenerse que para que proceda el reconocimiento, reajuste o pago de prestaciones pensionales en sede de tutela, el juez constitucional debe verificar: i) Que la falta de reconocimiento o reajuste de la pensión de jubilación o vejez se origine en actuaciones que, prima facie, desvirtúen la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública; ii) que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para que proceda el reconocimiento, pago o reajuste de la pensión o que, sin que ello se encuentre plenamente demostrado la reunión de los mismos, exista un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud, iii) que la falta de reconocimiento, reajuste o pago de la pensión vulnere o amenace un derecho fundamental y iv) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable .

La verificación de los últimos dos requisitos, en el caso concreto, resulta sencilla, habida cuenta que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la vulneración del derecho a la pensión compromete los derechos al mínimo vital y la vida digna de las personas de la tercera edad que no cuentan con otra fuente de ingresos, como es el caso del accionante, quien aduce que no percibe ningún tipo de remuneración desde el año 2001, por lo que no cuenta con los recursos para atender sus necesidades y las de su familia.

De igual forma, en el caso particular del actor, la Sala encuentra que las acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa no constituyen un mecanismo idóneo y oportuno para que tome lugar el debate jurídico planteado dada la dilación de los procesos judiciales ordinarios, por lo que el sometimiento a los mismos resultaría desproporcionado y excesivamente gravoso para el actor, en atención a su avanzada edad y a la prolongación del trámite administrativo de reconocimiento de la pensión de vejez al que ha sido sometido, que se extiende desde el 6 de junio de 2001 hasta la actualidad." (citado de la sentencia)

Después, la Corte Constitucional repasa el estado normativo frente al reconocimiento de pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, y se ocupa del problema en concreto, señalando antes que el principio de favorabilidad en materia laboral se aplica aunque se trate solamente de una sola norma en la cual se puedan predicar dos interpretaciones. En desarrollo de este punto, procede la Corte a señalar cómo la teoría vigente en interpretación normativa en Colombia es la del "derecho viviente":

"7. Teoría del Derecho Viviente

Esta Corporación ha establecido que, en materia de interpretación de las normas del ordenamiento jurídico colombiano, es necesario atender a la teoría del derecho viviente, la cual comporta un reconocimiento de que el ámbito de aplicación de éstas no sólo se determina por su tenor literal sino por el uso que de ellas han realizado los operadores jurídicos y el entendimiento que de las mismas tienen la jurisprudencia y la doctrina .

En efecto, esta Corte ha precisado que el juez constitucional, cuando -en sede de tutela o de constitucionalidad- tiene que fijar el alcance de una norma, debe atender a la forma como ha sido aplicada en la realidad, de manera que se tenga en consideración el contexto en que fue creada y aquél en que ha tenido aplicación, existiendo, entonces, una sujeción del juez constitucional a la interpretación dominante que ha sido consolidada por parte de la jurisprudencia y la doctrina autorizada, no obstante lo cual conserva la autonomía de separarse de ella cuando quiera que la encuentre contraria a la Constitución .

La jurisprudencia constitucional ha reconocido el papel neurálgico que desempeñan los máximos tribunales de cada jurisdicción en la definición del sentido de una norma jurídica, en atención a que son ellos los que, con autoridad, han interpretado los conceptos técnicos que ésta contiene y han desentrañado, para efectos de aplicarla en cada caso que conocen, sus sentidos literal, histórico, natural, sistemático y sociológico . Así, la jurisprudencia que los órganos de cierre de cada jurisdicción profieren, constituye un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas jurídicas.

Sobre el particular, esta Corporación ha señalado lo siguiente:

«Es así como el tribunal «límite» de la jurisdicción confiere a la normatividad legal el desarrollo práctico que le otorga una vida real en el mundo concreto de los conflictos jurídicos. La doctrina constitucional ha denominado esta dinamización de la norma, el derecho viviente -por oposición al estatismo que reposa en la descripción abstracta del canon-, y ha considerado que cuando la interpretación que la jurisprudencia y la doctrina hacen de la ley representa una orientación predominante y definida de la norma, es deber del juez constitucional -en principio- el de acogerla, a menos que resulte palpable su oposición con los preceptos superiores».

La Corte Constitucional ha establecido una serie de requisitos que debe verificarse para efectos de determinar si se ha conformado el derecho viviente respecto de la interpretación de una norma jurídica, que atiende a la necesidad de consolidación de una línea jurisprudencial consistente y relevante en la materia objeto de estudio. Tales requisitos son los siguientes:

«Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma» .

Así las cosas, la Corte ha establecido que la doctrina del derecho viviente comporta la comprensión de la norma jurídica a la luz de su interpretación doctrinaria y jurisprudencial, y dentro del contexto de su creación y aplicación, de manera que si el criterio hermenéutico que se predica respecto de aquélla se encuentra meridianamente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad, deba el juez, en principio, admitirlo como el sentido en que la preceptiva objeto de análisis debe ser interpretada ." (citado de la sentencia)

Luego pasa la Corte Constitucional a tratar del principio de Buena Fe y sus Dimensiones de Confianza Legítima y Respeto por el Acto Propio. Advierte, entre otras cosas:

"El principio de buena fe tiene, entre otras, dos manifestaciones concretas cuales son el respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente, previenen a los operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico .

El principio de respeto por el acto propio comporta el deber de mantener una coherencia en las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo , de manera que deviene contraria al principio aludido toda actividad de los operadores jurídicos que, no obstante ser lícita, vaya en contravía de comportamientos precedentes que hayan tenido la entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que, en adelante, aquéllos se comportarían consecuentemente con la actuación original. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en desarrollo de este principio, se sanciona «como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto» .

Por su parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración , que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad , de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales.

Esto, sin embargo, no significa que las autoridades administrativas se encuentren impedidas para adoptar medidas que modifiquen las expectativas de los individuos, como quiera que, se reitera, no se trata de derechos adquiridos, sino que implica que la adopción de tales medidas no puede darse de forma sorpresiva e intempestiva y que, por el contrario, debe permitir la transición de los interesados de un escenario a otro .

El desconocimiento, dentro del marco de un proceso administrativo, del principio de buena fe, en sus dimensiones de confianza legítima y respeto por el acto propio, comporta una vulneración del derecho al debido proceso, como quiera que éste comprende la garantía de que las decisiones que se profieran en su curso atenderán a las reglas de juego previamente establecidas así como a las expectativas que la administración, en virtud de sus actos, generó en un particular ." (citado de la sentencia)

El debate en concreto se plantea de la siguiente manera:

"Según el demandante, la vulneración de sus derechos se concreta en el desconocimiento que el Seguro Social hace del principio de favorabilidad en materia laboral, por cuanto para efectos de contabilizar las semanas de cotización al sistema atendió a una interpretación de las normas relativas al régimen de aportes en el sistema de pensiones según la cual el año de cotización se contabiliza con 360 días de aportes, en desmedro de una interpretación más favorable de la misma, según la cual deben tenerse anualmente para efectos de pensiones, los días realmente laborados, esto es 365 ó 366, según sea el caso." (citado de la sentencia)

Para resolver el problema de la contabilización de días, la Corte Constitucional lo aborda desde el principio de favorabilidad laboral. Así, luego de un prolijo análisis que debe ser consultado en la Sentencia T-248/08, concluye que "…el año, para efectos de reconocimiento de lapensión de vejez, debe ser contabilizado por 360 días". Frente a la interpretación propuesta por el actor, sostiene:

"En relación con la interpretación propuesta por el accionante, la Sala advierte que su fundamento no tiene la entidad suficiente para ofrecer duda sobre su aplicación sino que, por el contrario, deviene acomodaticia para el caso particular del actor. Si bien el demandante basa su postura jurídica en dos conceptos emitidos por el Seguro Social, éstos no resultan aplicables al caso concreto, como quiera que el primero -Oficio GNAP No. 011979 del 4 de septiembre de 2002- se encuentra superado por conceptos ulteriores proferidos por dicha entidad y que el segundo -Memorando GNAP No. 7354 del 4 de septiembre de 2006- hace alusión al tiempo que debe tenerse en cuenta en materia de fidelidad al sistema en tratándose de pensiones de invalidez y de sobrevivientes.

Así, la interpretación propuesta por el actor constituye una aproximación revaluada y superada frente al problema de contabilización de días por año de cotización o de servicio, por lo que mal haría el juez constitucional en darle aplicación prevalente, bajo el prurito de la realización del principio de favorabilidad, sobre la interpretación consolidada desde 1982 por el Consejo de Estado y aplicada reiteradamente por las autoridades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento de la pensión de vejez.

La jurisprudencia constitucional ha establecido en reiteradas providencias que no puede desplazarse una interpretación consolidada por una valoración personal, aislada, emergente y dirigida exclusivamente a la extensión de los efectos de una norma al caso particular de una persona." (citado de la sentencia)

Y agrega más adelante, descartando que pueda existir la interpretación del año de 365 días:

"De esta forma, como quiera que la interpretación en el sentido de que el año de cotizaciones al sistema de seguridad social debe contabilizarse en 360 días, ha sido consolidada en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y en los conceptos emitidos por las autoridades públicas que tienen a su cargo el reconocimiento de la pensión de vejez, y en atención a que la interpretación propuesta por el accionante no ofrece duda seria y objetiva por cuanto se fundamenta en conceptos actualmente revaluados, la Sala no encuentra que la negativa del Seguro Social en el reconocimiento de la pensión de vejez obedezca al desconocimiento del principio de favorabilidad, por lo que, al no acreditarse una manifiesta contradicción entre la resolución acusada y las normas de raigambre legal y constitucional, no resulta procedente, por esta vía, el reconocimiento de la pensión de vejez." (citado de la sentencia)

Sin embargo, ahora la Corte Constitucional se ocupa del problema de unas determinaciones del ISS comunicadas al tutelante, por las cuales se le hizo creer que le faltaban menos semanas de cotización de las que creía:

" En el caso que nos ocupa, se tiene que desde el 6 de junio de 2001 el accionante inició un trámite ante el seguro social para el reconocimiento de la pensión de vejez, en curso del cual se profirieron resoluciones del 14 de abril y 7 de julio de 2003 y 17 de noviembre de 2006, en las que, por falta de acreditación de las semanas cotizadas se negó la prestación solicitada.

Del análisis del contenido de estas resoluciones, la Sala considera que el Seguro Social actuó en contravía del principio de confianza legítima, habida cuenta que en las resoluciones 6113 y 13090 de 2003 informó al accionante que tenía 924 semanas de cotización, por lo que el actor, confiando en la información brindada, cotizó 77 semanas al sistema, en calidad de independiente, con la expectativa objetiva de reunir los requisitos de ley, no obstante lo cual, en la resolución 47916 de 2006, el Seguro negó nuevamente el reconocimiento de la prestación por cuanto éste sólo contaba con 994 semanas cotizadas.

La Corte advierte que en esta última resolución, el Seguro Social modificó el cómputo de las semanas de cotización que había realizado en el año 2003. En efecto, en las resoluciones 6113 y 13090 de 2003, la entidad demandada había encontrado que, en el período comprendido entre el 16 de octubre de 1968 y el 1 de diciembre de 1976, el actor había efectuado aportes equivalentes a 2955 días, esto es, a 422,14 semanas. Sin embargo, en la resolución 47916 de 2006, el Seguro Social, indicó que en dicho período tan sólo se reportaron 2932 días de aportes, correspondientes a 418,85 semanas.

En este orden de ideas, la Corte considera que la resolución del 17 de noviembre de 2006, proferida por el Seguro Social va contra sus propios actos emitidos en el año 2003 y defrauda la confianza legítima que tales resoluciones generaron en el accionante, quien adecuó su comportamiento a la información brindada. Efectivamente, tras la negativa en el reconocimiento de la pensión, el actor proyectó el número de cotizaciones que tenía que realizar para completar el tiempo mínimo exigido por la ley 100 de 1993, por lo que actuó en consecuencia y realizó aportes durante el período comprendido entre julio de 2003 y diciembre de 2004, sin solución de continuidad, según consta en los formatos de autoliquidación de aportes allegados al expediente .

De esta forma, con posterioridad a la negativa de la pensión de vejez y con base en la información en el sentido de que tenía acreditadas 924 semanas, el actor realizó aportes por 18 meses, equivalentes a 540 días, es decir, a 77 semanas que sumadas a las 924 validadas por el Seguro Social, ascendían a un total de 1001 semanas cotizadas, suficientes para acceder a la prestación pretendida." (citado de la sentencia)

Finalmente, se ocupa la Corte Constitucional de analizar un presunto allanamiento a la mora por parte del tutelante, la cual fue rechazada.